十处国家公园体制试点建设取得阶段性成果：改革创新有作为 体制探索有突破｜全国林业和草原工作会议

　　东北虎豹国家公园跨吉林、黑龙江两省，是我国第一个实现中央直管的国家公园体制试点。自2017年8月东北虎豹国家公园管理局挂牌以来，虎豹局深入推进国家公园体制试点和国有自然资源资产管理体制试点“两项试点”，创新管理体制机制，探索出可借鉴、可推广的宝贵经验。

　　两年来，虎豹局会同两省政府在相关林业局挂牌成立10个分局，与各分局签订工作责任状，建立工作报告、督查等10项制度，构建了试点期垂直管理的工作机制。国家林业和草原局（国家公园管理局）与两省政府形成合力，成立了“东北虎豹国家公园协调工作领导小组”，建立了多方协调会商机制，协调解决了诸多历史遗留问题和重点难点问题，有力有序地推进体制试点各项工作。依托北京师范大学成立国家林业和草原局东北虎豹监测与研究中心，建立了东北虎豹国家公园自然资源监测和管理系统，实现“看得见虎豹、管得住人”的目标。

　　祁连山是我国西部重要生态安全屏障、黄河流域重要水源产流地。2018年10月，祁连山国家公园管理局挂牌成立，开启了祁连山国家公园体制试点工作新征程。一年多来，管理局系统谋划，主动作为，努力构建祁连山人与自然和谐发展新格局。

　　国家主导，区域推动，协力开展体制试点工作。祁连山地跨甘肃、青海两省，试点工作启动后，两省高度重视，分别成立了省委书记、省长任“双组长”的试点工作领导小组，分管副省长任组长的试点工作协调推进领导小组，会同两省建立三方会商机制，及时沟通试点工作中需要解决的重大问题。

　　摸清家底，明晰产权，全面开展自然资源确权登记。在第三次全国国土调查成果基础上，开展自然资源本底调查，查清了森林、草原、湿地等自然资源本底资料。强力推进国家公园现地确界定标工作，开展国家公园范围林权证与草原证重叠面积核实调查，为统筹生态保护和自然资源管理奠定坚实基础。

　　创新机制，矿权退出，深入开展生态环境整治。出台相关办法、意见，按“共性问题统一尺度、个性问题一矿一策”的思路，采取注销式、扣除式、补偿式3种退出方式。甘肃片区涉及的祁连山国家级自然保护区内144宗矿业权已全部退出。青海片区矿业权全部停止勘察开发活动，注销违规矿权26宗。

　　大熊猫是我国独有的国宝级野生动物，是世界生物多样性保护的旗舰物种。为更好地保护大熊猫及其栖息地，实现大熊猫物种的繁衍生息、维护区域自然生态系统完整性和原真性，2017年1月启动了大熊猫国家公园体制试点工作，对川陕甘三省野生大熊猫栖息地实行严格保护。试点启动后，大熊猫国家公园管理局积极开展试点工作，初见成效。

　　做好顶层设计，构建“四梁八柱”。抓好总体谋划，积极推进《大熊猫国家公园总体规划》编制工作。研究制定《大熊猫国家公园管理办法》，为大熊猫国家公园规范建设、资源保护和利用管理等提供法律依据。

　　抓好制度建设，促进规范运行。成立以国家林业和草原局（国家公园管理局）、三省政府领导及有关部门负责人组成的协调工作领导小组。初步制定了《大熊猫国家公园协调工作领导小组职责及议事规则》《大熊猫国家公园管理机构职责》等9项制度，另有11项正在制定、编制。制度囊括日常管理、综合执法、经营监管等各个方面，为推进公园体制试点工作提供保障。

　　创新示范引领，带动各地参与。积极打造四川省雅安市示范区，与雅安市人民政府签订了战略合作协议，并授予雅安市“大熊猫国家公园园地共建先行示范区”称号，支持其主动探索，先行先试，以此带动其他试点地区积极参与和投入。

　　开展国际交流，“熊猫外交”成为佳话。与加拿大贾斯珀国家公园缔结姐妹国家公园，携手开展国家公园自然教育，加强生态环保意识，提高国家公园知名度。

　　2016年3月，经党中央、国务院批准开展三江源国家公园体制试点至今，三江源国家公园管理局先后实施多项创新性改革，逐步形成了规划体系、政策体系、制度体系等一系列框架，改变“九龙治水”局面，解决了执法监管碎片化问题，走出了一条富有青海特色的国家公园体制探索之路，树立了样板。

　　强化顶层设计。青海省委、省政府高度重视国家公园体制建设，打造纵向贯通、横向融合的领导体制。成立由省委、省政府主要领导同志任双组长的体制试点领导小组。印发了《关于实施〈三江源国家公园体制试点方案〉的部署意见》，目前，确定的8个方面31项重点工作任务全部完成。

　　创新管理体制。组建了省州县乡村五级国家公园管理体制，基本解决了“九龙治水”和监管执法碎片化问题。建立了行政管理体系，实施了4县大部制改革，整合设立了生态保护管理站，在乡镇政府增挂保护管理站牌子，全面建立了集中统一高效的保护管理和执法机制。对各类自然保护地进行功能重组、优化整合，实行集中统一管理，增强各功能分区之间的整体性、联通性和协调性。

　　规范管控制度。正在编制《三江源国家公园总体规划》及生态保护、社区发展与基础设施等5个专项规划，逐步完善国家公园建设的规划体系。颁布施行《三江源国家公园条例（试行）》，制定印发了生态管护公益岗位、科研科普等13个管理办法，形成“1+N”政策制度体系。

　　完善参与机制。强化牧民群众在保护生态中的主体作用，共聘用1.72万名生态管护员持证上岗。积极引导牧民群众规范开展生产经营，组织实施就业培训，扶持园区畜牧合作社，开展精准扶贫工作。

　　我国热带雨林资源极其稀缺，海南热带雨林是我国分布最集中、保存最完好的岛屿型热带雨林，资源极其宝贵，具有重要保护价值。2019年1月，中央全面深化改革委员会第六次会议通过了《海南热带雨林国家公园体制试点方案》，将海南1/7的陆域面积划入热带雨林国家公园体制试点区范围。试点工作启动时间不长，但各项工作推进稳健有力。

　　试点启动后，海南省委、省政府将规划建设海南热带雨林国家公园确定为海南全面深化改革开放的先导性项目之一，作为国家生态文明试验区的三大标志之一强力推进。海南热带雨林国家公园管理局成立后，积极组织单位编制完成《海南热带雨林国家公园总体规划（2019－2025年）》，目前已上报国家林业和草原局（国家公园管理局）。加快组建海南国家公园研究院，建立面向全球科学家开放、具有评定职称资格和资金安排渠道的智库研究平台和国际交流桥梁。启动国家公园相关立法工作，成立立法工作小组，开展立法调研，起草的《海南热带雨林国家公园条例（草案）》《海南热带雨林国家公园特许经营管理办法》均进入征求意见阶段。赴省内外开展生态搬迁调研，制定生态搬迁方案，安置地建设工作正在有序开展。开展了国家公园范围内现有开发项目排查和评估。

　　武夷山国家公园体制试点区内保存了世界同纬度最完整、最典型、面积最大的中亚热带原生性森林生态系统，试点区物种丰富，被中外生物学家誉为“蛇的王国”“昆虫世界”“鸟的天堂”。自2016年启动试点以来，武夷山国家公园管理局坚持改革思维，贯彻创新理念，目前已基本完成试点实施方案确定的重点改革任务，取得了较好的成效。

　　交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决。整合福建武夷山国家级自然保护区管理局和武夷山风景名胜区管委会，组建武夷山国家公园管理局。整合试点区范围内的5种类型保护地，增强保护地之间的连通性、协调性、完整性。

　　自然生态系统原真性和完整性得到有效保护。园区原生性森林植被和垂直带谱保存完整，生态系统和生物多样性保持良好，自然植被覆盖率达94.92%，野生动植物种群数量增加。

　　自然生态系统保护新模式基本形成。以《武夷山国家公园条例（试行）》为纲，实施最严格的生态保护政策、标准、措施和责任追究制度，初步形成了生态保护补偿、社区发展扶持、社会参与共建等方面的生态保护管理新模式。

　　人与自然和谐共生目标初步实现。建立社区协调发展机制，加大生态保护补偿力度，完善社会参与机制，促进茶产业转型升级，促进社区经济发展与生态保护共赢，探索解决保护与发展关系的问题。

　　神农架国家公园体制试点工作始终坚持“生态保护第一、国家代表性、全民公益性”的国家公园理念，滚石上山、爬坡过坎，积极探索国家公园体制新模式，取得一定成效，呈现出多个亮点。

　　创新保护方式。构建区域自然保护联盟体系，与6个毗邻自然保护区成立鄂西渝东毗邻保护地联盟，实现各自然保护地间连通联保联防。将毗邻自然保护地纳入大神农架GEF项目，分享保护成果，充分调动周边保护地保护积极性和主动性。

　　探索建立生态补偿机制。对社区居民实施新能源替代补贴，对原居民产业发展兽灾补偿实施商业保险生态补偿。扶持下谷乡全域中药材种植基地建设，并对专业合作社加工和储存基础设施建设给予以奖代补支持。

　　率先建设野生动物通道。投资900余万元，在试点区范围内针对兽类和鸟类新建上跨式、下涵式、缓坡式3种类型25处野生动物通道，安装红外相机、监控探头，对野生动物通道进行长期监测。完成生物廊道建设一期工程，规划二期、三期工程，通过构建生物廊道和生态廊道，逐步实现神农架区域生物多样性“大保护”网络格局。

　　实施生态环境修复。自筹资金开展植被恢复、自然坡修理等生态修复和生态改善工程，完成生态修复76处，修复面积约21万平方米，基本实现了人工疮疤和裸露山体的全面修复，消除自然和人为破坏痕迹。

　　普达措国家公园地处中国西南横断山脉，是“三江并流”世界自然遗产的核心腹地。示范区生态系统完整、自然景观独特，具有很高的保护价值和展示价值。2016年，国家批准开展普达措国家公园体制试点以来，倾力工作，压实责任，试点工作取得长足进展。

　　推进国家公园建设，探索可持续发展机制。2006年，普达措国家公园体制试点正式启动。建设过程中，坚持政府主导、规划引领、社会参与、管经分离的管理机制，使普达措国家公园具备了国家公园的主要功能。

　　政策法规体系完善，国家公园建设规范有序。借鉴国际先进理念，出台了国家公园地方法规，构建了由省级层面主导的国家公园发展规划和单个国家公园总体规划、详细规划构成的国家公园规划体系，保障了试点区建设管理的有序推进。

　　创新社区发展模式，形成共建共管共享良好局面。初步建立了社区产业发展长效扶持机制，不断完善旅游收益反哺社区发展机制，实行社区优先就业扶持机制，让社区居民成为国家公园建设的保护者和受益方。

　　钱江源国家公园地处浙江省开化县，是钱塘江的主要发源地。作为长江三角洲地区唯一的国家公园体制试点区，国家公园管理局以问题为导向，破解难题，取得了代表性和示范性成果。

　 “地役权”改革尝试。在不改变土地权属基础上，先由农户或村民小组自行委托村民委员会管理，再由村民代表大会集体表决形成决议，将管理权统一授权钱江源国家公园管理局，明确约定权利义务。试点区内集体林地“地役权”生态补偿标准提高到每年每亩48.2元，通过一定的经济生态补偿限制权属所有者的行为。

　　跨区域合作成效明显。2017年以来，钱江源国家公园所属乡镇、村已与毗邻的江西、安徽所辖三镇七村及自然保护区签订合作保护协议，实现省际毗邻镇村合作保护模式全覆盖。江西德兴、婺源，安徽休宁和浙江开化4地政法系统共同签署了《开化宣言》，建立了护航国家公园生态安全五大机制。

　　科研监测成果显著。依托中科院植物所、浙江大学等科研团队，深入推进生物多样性监测与研究，目前已建成森林动态样地监测平台、中国亚热带森林生物多样性与生态系统功能实验平台、全境网格化动物多样性监测平台、森林冠层生物多样性监测平台四大科研平台。联合中科院植物所启动钱江源国家公园研究院组建工作。

　　2016年7月，国家发改委批复在湖南邵阳开展国家公园体制试点，拉开了南山国家公园体制试点建设序幕。3年多来，湖南举全省之力、聚全省之智，坚持生态优先，严格资源保护，确保试点出成果出成效。

　　突出生态保护，健全制度保障。创新构建了生态补偿、产业退出、生态移民、生态修复等13项生态保护机制，生态安全得到有效维护。制订了《湖南南山国家公园管理办法》，编制了《南山国家公园总体规划（2018-2025年）》和控制性详规及12个专项规划。

　　推进社区发展，扩大社会参与。通过建立社区共管机制、加强生态保护补偿、推行特许经营等机制，推动了社区和谐发展。建立了协议保护、生态公益岗位、社会捐赠等7项社会参与机制。