唐芳林：我国自然保护地管理体制的重大变革

2019年1月23日，习近平总书记主持中央深化改革委员会第六次会议，审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》（以下简称《指导意见》）。作为一名研究者，我体会到这是一件将在自然保护领域产生深远影响的历史性事件，对于重构中国特色自然保护地管理体制具有十分重大的意义。

自然保护地是各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值，实施长期保护的陆域和海域。自然保护地是生态建设的核心载体、美丽中国的重要象征，是我国实施保护战略的基础，在维护国家生态安全中居于首要地位，其中国家公园在保护具有国家或全球意义的最珍贵自然生态系统方面居于主导地位。为全面落实习近平生态文明思想，推动形成人与自然和谐共生的自然保护新格局，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，按照党和国家机构改革要求以及中央全面深化改革工作安排，贯彻落实党中央、国务院决策部署，自然资源部、国家林草局、生态环境部牵头起草了《指导意见》。

《指导意见》立足我国现实，对接国际做法，大胆改革创新，回答了为什么建立以国家公园为主体的自然保护地体系，建立一个什么样的保护地体系，怎样建立以国家公园为主体的保护地体系，以及怎么管好以国家公园为主体的自然保护地等一系列问题，并提出了建立以国家公园为主体的自然保护地体系的整体设计方案。具体做法是：从空间上，通过归并整合、优化调整，解决边界不清、交叉重叠的问题；从管理上，通过机构改革，解决机构重叠、多头管理的问题，实现统一管理；从分类上，构建科学合理、简洁明了的自然保护地分类体系，解决牌子林立、分类不科学的问题。《指导意见》是我国自然保护体制的顶层设计，是指导自然保护地体系建设的纲领性文件，是自然保护地领域一项重大的根本性变革，对于解决自然保护地领域长期存在的问题，构建中国特色自然保护地管理体制，确保占国土面积约1/5的生态空间效能发挥，确保国家生态安全，具有十分重要的指导作用。

       一、深刻认识建立以国家公园为主体的自然保护地体系的重要意义

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，具有十分重要的意义。

（一）贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的具体体现。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是化解人民日益增长的优美生态环境需要与优质生态产品供给不平衡不充分之间突出矛盾的系统性变革，是我国生态文明体系的重要制度设计，有利于对国家生态重要区域典型自然生态空间的系统保护，夯实国土生态安全的基石；有利于加大生物多样性和地质地貌多样性的全面保护，世代传承珍贵自然遗产；有利于推动山水林田湖草生命共同体的完整保护，可持续提供生态产品和生态服务，在我国自然保护史上产生深远的影响，具有划时代的重要意义。

（二）贯彻落实习近平生态文明思想的具体实践。以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明制度建设，将建立以国家公园为主体的自然保护地体系列为全面深化改革的一项重点任务。建立国家公园体制，完善自然保护地体系，对于维护国土生态安全，持续不断地提供生态服务功能，推进自然资源科学保护和合理利用，促进人与自然和谐共生，推动美丽中国建设，具有极其重要的意义。习近平总书记明确指出：“要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。可以在大熊猫、东北虎的主要栖息地整合设立国家公园，把最应该保护的地方保护起来，解决好跨地区、跨部门的体制性问题。”总书记的重要讲话为国家公园及自然保护地建设指明了方向，几年来的体制试点表明，以习近平生态文明思想为指导，加快推进国家公园体制建设，具有极端重要性和紧迫性。

（三）着力构建生态文明制度的先行先试。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是推进美丽中国建设的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务。以国家公园体制改革为抓手，推动自然保护地体制改革，构建统一规范高效的自然保护地体系，可作为生态文明制度建设的先行先试领域，易于推动制度配套落地并形成实效，与生态文明制度之间存在着互为基础、相辅相成的关系。建立国家公园体制是手段，完善国家公园为主体的自然保护地体系是方法和路径，构建生态文明体制，保持一个健康稳定的自然生态系统和维护生物多样性，建成美丽中国是目标。最终目的是保护中华民族赖以生存的生态环境，为当代人提供优质生态产品，为子孙留下自然遗产，为中华民族永续发展提供绿色生态屏障。

（四）推动建立中国特色自然保护地管理体制的基本路径。我国自然保护区建设成就举世公认，但长期积累的问题也不容忽视。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是弥补我国自然生态保护短板的重要行动，是推动我国生态文明建设的重大举措。整合建立国家公园，就是要实现重要的物种和重要的自然生态资源“国家所有、全民共享、世代传承”，推动国家生态环境治理体系和治理能力现代化。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，将带动我国自然生态保护事业进入全新时代，具有里程碑式的重要意义。

（五）彰显中国负责任大国形象的重要载体。人类只有一个地球，习近平总书记指出：“建设绿色家园是人类的共同梦想”。良好的生态是人类永续发展的必要条件和重要基础，美丽的绿色是人类共同向往的价值诉求和美好愿景。绿色梦想不只是中国的，也是全球的。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，深度参与全球治理，积极应对气候变化等全球性生态挑战，为维护全球生态安全作出应有贡献，这既是着眼实现我国自身可持续发展的客观需要，也是我国为建设人类命运共同体、维护全球生态安全所展现的大国担当作出的积极贡献。

二、正确把握《指导意见》的导向和现实需求

（一）坚持经验导向，在继承中发展。我国60多年自然保护地建设成绩巨大，留下了珍贵的自然遗产，积累了宝贵的建设和管理经验。自从1956年建立第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区，经过60余年的努力，我国目前已建立自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海洋公园、水产种质资源保护区等各级各类自然保护地达11800个，还有近5万个自然保护小区，大约覆盖了我国陆域面积的18%、领海的4.6%。其中，陆域自然保护区面积就达到147万平方公里，约占陆地面积的15%，它保护了我国陆地90%的陆地自然生态系统类型和野生动植物种群。数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，初步形成了以自然保护区为主体、各类自然公园为补充的自然保护地体系格局，使我国重要的自然生态系统和独特的自然遗产得以保存，在保存自然本底、保护生物多样性、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了巨大作用；同时，形成了独具特色的自然保护地类型，构建了完整的管理体系和优秀的人才队伍。这些保护的成果、培养的人才、积累的经验，都为进一步完善自然保护地体系打下了坚实的基础，必须继承、发扬和光大。

（二）以问题为导向，提出解决方案。我国的自然保护地大多由部门主导、地方自下而上申报而建立，其产生过程中没有经过系统的整体规划，囿于地方分割、部门分治的现实，顶层设计不完善、空间布局不合理、分类体系不科学、管理体制不顺畅、法律法规不健全、产权责任不清晰等原因，导致我国自然保护地存在定位模糊、多头设置、交叉重叠、边界不清、区划不合理、权责不明、人地冲突严重等问题，出现空间分割、生态系统破碎化现象。此外，自然保护地只形成了数量上的集合，完整性和联通性不够，尚未形成整体高效、有机联系的自然保护地体系，管理的有效性降低，影响了保护效能的发挥，自然保护地提供优质生态产品和支撑经济社会可持续发展的基础还很脆弱。解决这些“沉疴顽疾”，迫切需要进行大刀阔斧地改革，通过梳理我国自然保护地建设管理存在的突出问题，进行深入分析，提出解决方案。

（三）坚持目标导向，立足千年大计。自然保护地至关重要，它是几乎所有国家和国际保护战略的基础。设立自然保护地是为了维持自然生态系统的正常运作，为物种生存提供庇护所，保存自然基线，并维护正常的生态过程。除了保护优先，自然保护地也有多重目的，包括科学研究、保护荒野地、保存物种和遗传多样性、维持环境服务、保持特殊自然和文化特征、提供教育、旅游和娱乐机会、持续利用自然生态系统内的资源、维持文化和传统特征等。自然保护地体系是实施自然生态系统保护的基础，在整个国土空间大格局中占据重要的战略地位，站在国家整体生态安全和经济社会可持续发展的高度去谋篇布局。建立分类科学、保护有力的自然保护地体系，是保障国土生态安全、给子孙后代留下宝贵自然遗产、确保中华民族永续发展的千年大计。

（四）坚持改革导向，创新体制机制。长期以来，自然保护地管理上交叉重叠、政策标准不一，重复建设、重复检查、重复执法，甚至出现一些地方和部门“争权、争利、推责”的现象。“九龙治水、七虎镇山”，其结果是，各类自然保护类型长期分属不同部门，保护对象、目标和规范体系多样，形成了“山一块、水一块、林一块、草一块”的地域分割局面，同一块保护地“山头林立、名目繁多”，功能定位不清，尚未形成合理完整的自然保护地空间布局，既存在区域重叠，又出现保护空缺，许多重要生态区域没有纳入自然保护地体系，距离“山水林田湖草生命共同体”整体保护系统修复的目标差距还很大，迫切需要进行改革。因此，全面贯彻习近平生态文明思想，充分体现党的十八大以来的相关改革精神，就要落实中央生态文明、绿色发展等相关要求，精准和科学地分类并优化完善自然保护地体系，创新体制机制。

（五）坚持中国特色，注重国际接轨。国外已经有一百多年的自然保护地建设历史，1864年，美国的约瑟米蒂谷被列入受保护的地区，这是世界上第一个现代的自然保护地。此后，各种自然保护地在全球相继建立起来。迄今为止，根据IUCN世界自然保护地数据库的统计，全球已经设立了包括自然保护区、国家公园在内的22万多个自然保护地，其中陆地类型的就超过20万个，覆盖了全球陆地面积的12%。许多自然保护先进国家都积累了丰富的经验，值得借鉴。因此，要对接国际，充分吸收国际社会和主要国家在国家公园及各类自然保护地建设管理方面的先进经验，尽量少走弯路。同时，在结合中国实际、避免照搬照套的同时，技术上尽量和国际接轨，加强与国际组织的交流合作。

三、准确理解《指导意见》的内容

《指导意见》内容系统全面，为建立以国家公园为主体的自然保护地体系管理体制提供了基本遵循。

（一）明确了指导思想和基本原则。核心是以保护自然、服务人民、永续发展为目标，通过深化改革，重建一个“布局合理、分类科学、定位明确、保护有力、管理有效的具有中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系”，使我国重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到有效保护。同时，提出了“严格保护，世代传承；依法确权，分级管理；生态为民，科学利用；政府主导，多方参与；中国特色，国际接轨”五条建设基本原则。

（二）提出了总体目标和阶段目标。到2020年，完成国家公园体制试点，形成统一的管理体制；到2025年，健全国家公园体制，初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系；到2035年，自然保护地规模和管理水平达到世界先进水平，建成中国特色自然保护地体系。

（三）明确了自然保护地功能定位。《指导意见》以管理目标与效能为主线提出了国家公园、自然保护区、自然公园三大类的“两园一区”的自然保护地新分类系统，阐述了各类保护地之间的区别与相互联系，从管理强度上形成了一个较完善的序列。

（四）阐明了以国家公园为主体的内涵。国家公园不但在规模上，而且在维护国家生态安全的区域位置、重要程度、国家代表性上，都起主体作用。《指导意见》提出通过整合优化完善等途径，建立起以国家公园为主体的自然保护地体系。通过整合各类自然保护地，解决现有各类保护地交叉重叠问题；通过归并各类保护地，解决现有各类保护地破碎化、孤岛化问题；通过编制自然保护地空间规划，划定新的保护地解决保护空缺等问题。

（五）确立了自然保护地统一的分级分类管理体制。《指导意见》提出对各类自然保护地要实行全过程统一管理，统一监测评估、统一执法、统一考核，实行两级审批、分级管理的体制，明确了管理主体、管理目标和管理内容。

（六）提出了解决历史遗留问题的措施。针对当前各类保护地管理中存在的突出问题，《指导意见》提出了加快推进范围或区划调整、勘界立标、自然资源资产确权登记的意见。

（七）创新自然保护地建设发展机制。《指导意见》指出，要加强自然保护地建设与生态修复，清理整顿历史遗留问题，创新自然资源使用制度，把保护地该管的地方管住，可以利用的地方科学合理利用。

（八）探索全民共享机制。适度开展自然体验、生态旅游等活动，《指导意见》明确当地居民可开展的生产生活方式、设施建设和活动区域，推行参与式社区管理，建立志愿者制度，健全社会捐赠制度，建立自然保护地基金，既满足保护的需要，又调动各方参与保护的积极性。

（九）提出了必要的保障措施。《指导意见》提出在党的领导下，落实各级党委政府的主体责任。完善法律体系，增加财政投入，加强机构和队伍建设、强化科技支撑和国际交流合作，保障以国家公园为主体的自然保护地体系的建立和运行。

四、建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系

（一）进行科学分类。各国的自然保护地分类都不一样，国家林业和草原局组织相关科研单位开展了专题研究，召开了多次研讨会，广泛听取了学界专家、相关管理部门、基层实践者、国际组织的意见，借鉴国际经验，结合中国实际，进行了综合分析。按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，本着科学合理、简洁明了、方便管理的原则，依据管理目标与效能并借鉴国际经验重新构建自然保护地分类系统，将自然保护地分为三大类，按生态价值和保护强度高低依次为国家公园、自然保护区、自然公园。

国家公园是指以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域和海域，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征，国民认同度高。自然保护区是指保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹的区域。具有较大面积，确保主要保护对象安全，维持和恢复珍稀濒危动植物数量及赖以生存的栖息环境。自然公园是指保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，具有生态、观赏、文化和科学价值，可持续利用的区域。确保森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、生物等珍贵自然资源，以及所承载的景观多样性、地质地貌多样性和文化多样性得到有效保护。包括但不限于风景名胜区、森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等，这些被公众广泛接受、管理相对规范、各具特色的各类自然公园，名称将予以保留，按自然公园类实行统一建设管理。下一步，需要制定自然保护地分类划定标准，对现有的自然保护区、风景名胜区等各类自然保护地开展综合评价，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行归类，逐步形成科学合理、简洁明了的自然保护地分类系统。

（二）突出国家公园的主体地位。在总结国家公园体制试点经验的基础上，由国家进行顶层设计，制定国家公园设立标准，编制发展规划，按程序划建国家公园。确立国家公园在维护国家生态安全关键区域的首要地位，确保国家公园在保护最珍贵、最重要生物多样性集中分布区的主导地位和在全国自然保护地体系中的主体地位。国家公园建立以后在相同区域一律不再保留或设立其他自然保护地类型。

（三）整合交叉重叠自然保护地。梳理现有自然保护地，开展自然保护地空间规划，解决交叉重叠问题，按同级别的保护优先、不同级别的就高的原则，整合优化各类保护地，做到保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变，实现自然保护地一个牌子、一个户口、一个机构。除了可以加挂世界自然文化遗产地、生物圈保护区、世界地质公园、国际重要湿地等国际性牌子外，其余的牌子不再保留，实现自然保护地体系统一管理机构、统一空间规划、统一技术标准、统一信息平台，一张图、一套数。

（四）建立统一高效管理体制。创新自然保护地管理体制机制，统一管理自然保护地，实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控，把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系，实行严格保护，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。

五、贯彻落实《指导意见》，加快推进自然保护地管理体制改革

建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，党的十九大进一步确立了建立以国家公园为主体的自然保护地体系的目标。党和国家机构改革方案明确了国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子，统一管理国家公园等自然保护地。这次中央深化改革委员会会议审议通过《指导意见》，表明了以习近平同志为核心的党中央，针对自然保护地领域长期存在的问题，以宏大的气魄大刀阔斧地推进改革，下猛药治沉疴顽疾，直面长期想解决而没有解决的难题，必将办成过去想办而没有办成的大事，是生态文明体制改革的重大进展。《指导意见》对于构建完善的自然保护地体系，建立中国特色自然保护地管理体制，推动国家生态环境治理体系和治理能力现代化，具有重大的现实意义和深远的历史意义。接下来，就需要认真贯彻落实。

（一）落实责任。落实自然保护地建设管理职责，压实地方各级党委政府责任，全方位开展贯彻实施。

（二）抓好顶层设计。摸清自然保护地底数，在统一的国土空间规划指导下，按“多规合一”的思路，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，组织编制全国自然保护地发展规划，明确国家公园及自然保护地发展目标与空间布局。科学合理划分“三区三线”，强化规划权威，改进规划审批，健全用途管制，监督规划实施。

（三）全面启动现有自然保护地的整合优化。制定整合归并和调整优化的相关标准规范，在空间上解决历史遗留问题；做好自然保护地勘界立标，结合生态保护红线划定工作真正使保护地能够落地见效；加强自然保护地建设，分类有序解决历史遗留问题，创新自然资源使用制度，探索全民共享机制，建立监测体系，加强评估考核，严格执法监督，完善自然保护地法律法规，加强管理机构和队伍建设，加强科技支撑和国际交流，实现自然保护地的科学保护与规范管理。

习近平总书记1月23日主持召开中央全面深化改革委员会第六次会议时指出：“党的十一届三中全会是划时代的，开启了改革开放和社会主义现代化建设历史新时期。党的十八届三中全会也是划时代的，开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代。”作为整体改革的组成部分，《指导意见》的出台和贯彻落实，必将推动各类自然保护地科学设置，重构我国的自然保护地管理体制，建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式，建立起以国家公园为主体的自然保护地体系，维持健康稳定高效的自然生态系统，为维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展筑牢基石，为中华民族伟大复兴奠定生态根基，必将成为惠泽子孙的伟大工程。

作者：唐芳林，国家林业和草原局昆明勘察设计院院长、教授级高级工程师