国家公园体制改革：新探索新实践新突破

【改革·印迹】

 2018年是建立国家公园体制试点关键之年，中央组建国家林业和草原局并加挂国家公园管理局牌子，履行中央赋予的统一管理国家公园等各类自然保护地的职责，意味着建立国家公园体制的政治性、战略性重任落在了新机构的肩上，事业开始起航，任务艰巨，任重道远。     

国家林业和草原局(国家公园管理局)对建立国家公园体制工作高度重视，将其作为战略性的政治任务，主要领导亲自抓，分管领导具体抓。国家公园管理办公室在局领导的关心支持下，齐心协力，克服困难，牢固树立大局意识和责任意识，充分发挥专业、管理和技术方面的优势，积极推进国家公园体制试点工作，各项工作取得明显进展。

落实《方案》 推进10项重点任务

 建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容，对于推进自然资源科学保护和合理利用，促进人与自然和谐共生，推进美丽中国建设，具有极其重要的意义。党的十九大进一步提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的要求。

国家林业和草原局局长张建龙（左二）、甘肃省省长唐仁健（右二）、国家林业和草原局副局长李春良（右一）、中央编办二局局长黄路（左一）为祁连山国家公园管理局揭牌

2017年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，系统阐明了构建我国国家公园体制的目标、定位与内涵，明确了推动体制机制变革的路径，加强了国家公园体制的顶层设计，成为推动国家公园体制改革的纲领性文件。《总体方案》确定的10项重点任务中，国家林业和草原局牵头实施的有7项，配合完成的重点任务有3项，均有实质性进展。

 牵头实施的7项重点任务：

        ——出台《国家公园设立标准》,目前已经过评审论证，形成报批稿；

        ——《全国国家公园空间布局方案》形成征求意见稿；

        ——在优化完善自然保护地体系方面，《建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》（送审稿）正在按程序报批；

        ——在建立健全监管机制方面，《国家公园监测指标与技术体系》已通过专家评审；

        ——在健全严格保护管理制度方面，起草了《国家公园生态保护和自然资源管理办法》（评审稿）；

        ——在实施差别化保护管理方式方面，正在编制《国家公园规划编制及功能分区技术规程》；

        ——在制定国家公园法律法规方面，开展了国家公园立法研究，已形成《国家公园法（草案）》专家建议稿。

配合完成的3项任务：

        ——建立统一管理机构方面，配合中央编办制定国家公园管理机构组建方案，现已提出东北虎豹国家公园管理局组建方案；

        ——构建国家公园资金保障管理机制方面，正在配合财政部、国家发展改革委制定国家公园事权划分办法；

        ——建立自然资源资产离任审计制度方面，配合审计署制定了领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）。

指导管理试点工作有序推进

        2013年十八届三中全会首次提出“建立国家公园体制”，2015年1月，国家发展改革委等13个部委联合发布了《建立国家公园体制试点方案》，先后在12个省市开展了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、神农架、武夷山、钱江源、湖南南山、普达措、北京长城国家公园体制试点。2018年5月，国家发改委把指导试点的职能全部移交国家林业和草原局。在国家发改委前期工作的基础上，加大工作力度，全面指导国家公园体制试点建设，与相关试点省建立联系工作机制。在指导、管理国家公园体制试点的建设规划、管理体制、制度构建、保护措施、资金来源、合作机制等方面作出了不懈努力。

国家林业和草原局局长张建龙（左二），四川省委副书记、省长尹力（右二），国家林业和草原局副局长李春良（右一），中央编办二局局长黄路（左一）为大熊猫国家公园管理局揭牌。

积极争取多元化资金投入。探索构建财政投入为主、社会投入为辅的资金保障机制。试点开展以来，中央有关部门通过现有的中央预算内投资渠道和中央财政专项转移支付投入资金91.26亿元，对各个国家公园基础设施建设、生态公益林补偿、野生动植物保护等予以支持。地方政府加大国家公园建设资金投入力度，累计投入达39.51亿元。三江源基金会、中国绿化基金会也为国家公园建设助力。

各试点区努力构建统一事权、分级管理体制。整合组建统一的管理机构，积极探索分级行使所有权和协同管理机制。三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、武夷山、神农架、湖南南山、钱江源、普达措试点区均成立了国家公园管理局或管委会。东北虎豹国家公园试点区的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，具体依托国家林业和草原局驻长春森林资源监督专员办事处进行管理。分别依托西安专员办、成都专员办加挂了祁连山、大熊猫国家公园管理局牌子。三江源试点区探索了委托省级政府代理行使自然资源资产所有权的管理模式。

加快各试点规划编制和落界。启动了全国国家公园总体发展规划编制，推进自然资源统一确权登记。各试点区总体规划和专项规划编制工作稳步推进。三江源国家公园总体规划已经国务院批准、发展改革委印发，神农架、钱江源国家公园总体规划已经省政府批准。东北虎豹国家公园总体规划已编制完成待批，其他试点区总体规划和专项规划正在编制中。三江源、祁连山、武夷山等试点区，探索以国家公园作为独立自然资源登记单元，对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，划清了全民所有和集体所有之间的边界，明晰了自然资源权属，并于2018年通过了自然资源部组织的评审验收。指导东北虎豹国家公园履行自然资源资产保护管理职责和国土空间用途管制职责。

指导试点加强规章制度建设。制定相应法规及管理制度、标准规范。三江源、武夷山、神农架3个国家公园条例已印发实施。各试点都制定了相关管理制度和标准规范，三江源国家公园制定了科研科普、生态公益岗位、特许经营等11个管理办法，编制发布了《三江源国家公园管理规范和技术标准指南》；东北虎豹国家公园制定了国有自然资源资产管护、有偿使用、特许经营、调查监测、资产评估等管理制度。

加强自然生态系统保护。做好资源本底调查和生态系统监测，三江源、东北虎豹、祁连山、神农架、钱江源等试点区初步搭建了生态系统监测平台，为实现国家公园立体化生态环境监管格局打下了基础。推进生态系统修复，各国家公园试点区分别启动了林（参）地清收还林、生态廊道建设、外来物种清除、茶山专项整治、裸露山体生态治理等工作。严格规划管控，初步探索了相关产业退出机制。完善责任追究，打击破坏生态行为。

推动海南建立国家公园试点区。推动海南热带雨林国家公园试点前期工作，与海南省共同启动了海南热带雨林国家公园体制试点前期规划工作，海南省委省政府成立了国家公园建设工作推进领导小组。国家局先后6次到海南实地调研，指导试点方案起草。经过实地调研、认真起草、研讨论证、征求意见和会议审议等过程，形成了《试点方案》，上报中央深改委批准后实施。

建立技术支撑体系。依托局昆明勘察设计院成立了国家林业和草原局国家公园规划设计中心。支持北京师范大学建立东北虎豹国家公园监测研究中心和保护生态学重点实验室；支持青海省与中国科学院共建中国科学院三江源国家公园研究院；支持国家发改委与清华大学共建国家公园研究院。

督察调研 找问题提对策

 国家公园体制试点建设进展情况如何？当前存在哪些问题需要研究解决？都有哪些成功的经验有待推广？2018年，围绕国家公园试点情况的督察调研密集展开。

 自然资源部、国家林业和草原局于2018年6月下旬至9月初对各个国家公园体制试点区开展督导调研和专项督察。公园办派出人员配合，组成5个督察组，共有78人次参加专项督察，召开座谈会59次，查阅文件资料4200余份，开展谈话50余人次，核查现场428个，入户调查80余次，走访企业40余家，基本掌握了试点情况。督察行动有力地推动了工作，督察报告经自然资源部上报到中央深改委。

 2018年5月开始，张建龙局长率调研组分赴祁连山、三江源、东北虎豹、大熊猫等重点试点区实地调研，深入了解国家公园体制试点进展情况、存在的问题，重点聚焦国家公园管理体制建设、总体规划编制、事权划分、资金投入等方面，总结了国家公园体制试点取得的成效和经验，找出了存在的问题，初步提出了对策建议，与局经研中心共同完成了《国家公园体制试点存在的主要问题和对策研究》专题报告。

 4月，李春良副局长带队，深入西藏、青海、四川、云南等地调研，从国家公园空间布局方面调查论证建立以青藏高原为地理单元的大尺度的国家公园群，形成西部地区生态屏障，为建立以国家公园为主体的自然保护地体系提供基础支撑。形成了《构建世界第三极国家公园群  守护“亚洲水塔”命运共同体——完善以国家公园为主体的自然保护地体系》调研报告，分析了建立世界第三极国家公园群的重要性、必要性和紧迫性，并提出了初步构想。

国家林业和草原局总经济师张鸿文（左二）调研祁连山国家公园

 5月，张鸿文总经济师带队，深入12个试点省以及西藏、海南等地开展调研。从宏观角度对国家公园法制建设框架体系进行专门研究，了解各试点单位在立法工作方面的总体思路、进展情况、存在的问题及解决方案，梳理总结借鉴国外相关立法经验，提出我国建立国家层面的国家公园法律框架体系的建议。完成了《国家公园法制体系建设调研报告》。

开展研讨 明趋势定方向

 聚焦改革热点，开展研讨，成为2018年国家公园体制建设的一大亮点。

2018年7月-9月，结合做好国家公园立法相关准备工作，公园办分别组织召开了3次国家公园立法工作座谈会、研讨会和咨询会，基本理清了立法的工作思路和程序，掌握了试点国家公园立法工作经验，为国家公园立法工作奠定了良好基础。

8月14日-15日，由国家林业和草原局（国家公园管理局）主办的国家公园国际研讨会在昆明召开。国家林业和草原局副局长李春良出席会议并致辞。会议邀请了以中国工程院原副院长沈国舫院士、美国国家公园管理局前局长贾维斯教授等来自联合国环境署、世界自然基金会、自然资源保护学会等国际组织和来自美国、巴西、非洲等的有关专家，以及部分国内国家公园领域的学者约300人与会。国家林业和草原局总经济师兼国家公园管理办公室主任张鸿文、沈国舫院士、唐芳林副主任等中外专家作了主旨报告。研讨会的成功举办，在国内外产生了积极影响。

9月28日，由国家林业和草原局和甘肃省人民政府主办的第三届丝绸之路（敦煌）国际文化博览会“国家公园与生态文明建设”高端论坛在敦煌举办。来自15个国家和组织的150名国内外嘉宾齐聚论坛，共同探讨国家公园与生态文明建设，为推进美丽中国建设出谋划策。国家林业和草原局副局长张永利、南非驻华大使多拉娜·姆西曼分别致辞。论坛以“保护和改善生态环境，推进美丽中国建设”为主题。特邀参加论坛的相关国家大使、国家公园相关领域国际国内专家及国内嘉宾，分别围绕“生态文明与绿色发展”“黄石国家公园与可持续发展”“祁连山生态环境整治与修复”“给地球留片净土让人类认识自然”“泛第三极地区气候变化”“跨大陆交流与丝路文明演化”等主题进行了交流发言。

开展培训 不断加强对外合作

为满足国家公园体制建设需要，2018年6月-12月，公园办组织试点单位及12个试点省（市）管理人员和业务人员开展集中培训，先后举办了5期国家公园相关业务知识培训班，培训人员约500人次，为国家公园人才建设搭建了平台。

加强沟通，为国家公园对外合作寻找契机。建立国家公园体制是一项全新的工作，世界各国有很多建设和管理国家公园的先进经验做法，值得学习借鉴。2018年，组织专业管理人员分别赴秘鲁、韩国、美国、加拿大等国家学习交流，重点了解这些国家在国家公园体制机制建设、法律保障、资源保护与监测、规划设计、访客体验、安全管理、社区发展和志愿者服务等方面的实践经验，为我国国家公园建设提供新视角和新思路。国家林业和草原局副局长张永利与加拿大国家公园管理局局长沃森签署了合作协议，促成大熊猫国家公园与加拿大贾斯珀国家公园、麋鹿岛国家公园缔结姐妹国家公园。

参加了中芬林业工作组第20次会议，探讨中芬国家公园管理体制和国有林管理与改革合作的可能性。积极推进国家林业和草原局（国家公园管理局）与美国保尔森基金会关于中国国家公园体制建设合作的框架协议的相关工作。与法国开展合作交流座谈，协助国际司陪同加拿大贾斯珀国家公园代表赴四川考察的准备工作。

【理念·愿景】

2019国家公园体制试点继续深化

2019年，国家公园体制试点建设的步伐将进一步加快。公园办提出重点推进8项工作，在关键点继续深化。

贯彻落实《指导意见》。认真贯彻落实即将出台的《建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，《意见》是我国自然保护地体系的顶层设计，是指导国家公园体制试点建设、解决自然保护地遗留问题、建立以国家公园为主体的保护地体系的纲领性文件。

 完善相关法律和政策。加快《国家公园法》立法进程，用法律形式确立国家公园功能定位、保护目标、管理原则，合理划定中央与地方职责，研究制定国家公园特许经营等配套法规，做好现行法律法规的衔接修订工作。抓紧出台国家公园的设立标准和申报程序规范，制定国家公园总体布局方案和发展规划。

制定国家公园设立标准。将拥有独特自然景观和丰富科学内涵的最重要自然生态系统，以及具有全球价值或国家象征、国民认同度高的地域，作为国家公园优先划定区域。

开展国家公园空间布局规划。加强重点区域的生态保护。将大江大河源头、重要生态屏障，重点保护物种集中分布区域作为国家公园布局重点区，均衡国家公园的区域格局，综合进行全国生态地理区划，推动各类自然保护地优化整合。

加快编制总体和专项规划。加快总体规划编制和报批。推动完成东北虎豹、大熊猫、祁连山国家公园总体规划，同步推进专项规划编制工作。

完善自然生态系统保护制度。研究制定国家公园自然资源资产管理办法、国家公园巡护管理办法、国家公园建设项目准入清单。研究建立国家公园监测指标与技术体系、国家公园生物多样性监测巡护系统、生态廊道、生态修复等技术标准规程，并开展监测试点。

构建社区协调发展制度。制定与国家公园整体保护目标相协调的社区发展规划，鼓励通过签订合作保护协议等方式，共同保护国家公园周边自然资源。健全生态保护补偿制度，加大重点生态功能区转移支付力度，将国家公园内的林地纳入公益林管理，鼓励受益地区与国家公园所在地区通过资金补偿等方式建立横向补偿关系。完善社会参与机制，鼓励参与国家公园内特许经营项目。

加快体制试点，开展试点评估。继续推动各试点区落实各项试点任务。对各试点区进行一次中期评估，总结可复制、可推广的成功经验,促进问题整改。确保到2020年，建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成的目标顺利实现。

(作者： 国家公园管理局)        (编辑： 杨玉兰)