国家公园，如何建怎样管？

  嘉　宾　

  唐小平　国家林业局调查规划院副院长

  崔国发　北京林业大学自然保护区学院教授

  唐　华　云南香格里拉普达措国家公园管理局副局长
  主持人　光明日报记者　李慧

　　今年的《政府工作报告》提出，出台国家公园体制总体方案。截至目前，我国已批建三江源、神农架、武夷山、钱江源、湖南南山、普达措、大熊猫、东北虎豹和北京长城9个国家公园体制试点区。国家发改委表示，将梳理试点经验，研究提出建立中国特色的国家公园体制总体方案。
　　国家公园与文化自然遗产、自然保护区等有哪些区别？建设过程中如何处理保护与开发的关系？如何探索建立适合我国国情的国家公园管理体制？业界专家就此展开对话，为国家公园体制建设建言献策。
　　完善国土空间开发保护制度
　　主持人：建设国家公园为理顺我国自然保护管理体系带来哪些机遇？
　　唐小平：我国现阶段提出建设国家公园，主要是为了完善我国国土空间的开发保护制度，在生态文明制度框架下完善和构建一套符合国际潮流又适应中国特色的自然保护体系。具体来说，一是为了加强国土空间保护的顶层设计，破解部门、地方利益与体制的切割。二是有利于完善甚至重构我国的自然保护体系，弥补严格保护与合理利用之间的空缺。在破解旧有体制痼疾的同时，防止对现有自然保护体系造成毁灭性冲击。三是逐步解决自然保护地的土地和自然资源资产产权问题。通过建设国家公园，可以推动区域内土地与自然资源的确权登记，清晰界定全部各类自然资源资产的产权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，从而建立并最终形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然保护区分级管理制度。
　　崔国发：长期以来，我国自然资源保护体系管理不顺畅，在自然保护和生态保护领域存在“九龙治水”现象。不同部门设置了不同类型的保护区，针对不同类型的保护区都编制了发展规划，缺乏统一的分类分级系统、缺少统一的空间布局规划、缺少统一的保护管理体系，导致这些保护区分类分级混乱、空间交叉重叠、管理权属分散，带来保护格局破碎化、管理体系碎片化等问题。建立国家公园体制是解决上述问题和矛盾的重要途径。如何确定我国的国家公园类型划分、选址布局、范围规模、管理目标、功能定位等问题，需要试点探索、深入研究和缜密决策。
　　唐华：国家公园相比其他保护地更具有包容性，面积较大，生态系统更完整，保护与展示的层级更高，具有国家或国际代表性，功能更完备，管理效能更高，是最重要的自然生态文化保护地。如香格里拉普达措国家公园体制试点区就整合了碧塔海国际重要湿地和碧塔海省级自然保护区，三江并流国家级风景名胜区及三江并流世界自然遗产地的核心区域，资源具有典型的国家及国际代表性。试点所在地是藏、彝、纳西等多民族融合区，各民族历史文化遗迹保存完整，是生态文化价值独特的区域。
　　建设好国家公园，当务之急是对过去以抢救性保护为主，缺乏科学严谨论证、标准不一、区划不合理的各类自然保护地存在的体制机制弊端进行改革，按照统一、规范、高效的原则，对各类保护地进行功能重组，加强对重要生态系统的保护和永续利用，以保护重要自然生态资源和自然文化遗产的原真性、完整性为主，突出全民公益性，实现世代传承，人与自然和谐共生。
　　保护与开发要把握好度
　　主持人：建设国家公园，要如何处理好保护与开发的关系？国家公园要不要进行商业开发，这种开发应如何进行？
　　唐小平：国家公园的首要任务是保护并维持自然生态系统的完整性和原真性，并且能够世代传承下去。任何建设活动包括商业性经营活动都应在这个前提下进行，商业开发活动应该是可控的，破坏性的开发活动必须禁止。国家公园也需要提供生态体验产品，满足公众对环境教育、游憩体验的需要。国际上一般将国家公园可进入区域控制在不超过5%的小范围内，对国家公园内商业活动实行严格控制和有效监管，并坚持三个原则：一是国家公园管理机构自身一般不直接参与商业服务，是商业服务的监管者而不是提供者，不能将管理的自然资源作为生产要素营利，不直接参与国家公园的营利活动；二是通过特许经营等方式确定商业经营者，明确经营者权利、责任和义务，原则上不进行整体承包经营，严格限定宾馆、餐饮等商业服务的地点、规模与环保要求；三是要使国家公园内及周边社区群众受益，社区居民和企业是特许经营的优先主体。
　　崔国发：在国家主体功能区战略中，国家公园一定属于“禁止开发区域”，保护为第一要义，其主导功能是保护大自然。但是，国家公园中仍然分布大量居民，有些属于贫困人口。因此园区内的种植业、养殖业等传统利用方式应该是被允许的。需要解决的关键问题是如何实施对生态资源传统利用的管控，实现产业绿色转型。游憩是国家公园的主要功能之一，适度开展旅游应该是可以的，但要在严格保护生态前提下，管控旅游客流，创新游憩产品，优化游憩区布局。
　　唐华：普达措国家公园在开发建设过程中坚持以规划为先导，实行政府主导、管经分离。近年来，公园生态系统保护恢复效果日趋良好，社区环境和谐安定，公园良性发展的局面正在形成。生态保护是国家公园的主体功能，休憩教育的功能是辅助功能。当休憩教育功能与保护功能发生矛盾冲突时，实现保护功能要放在第一位。在大多数情况下，保护功能并不排斥休憩教育功能，二者间是能做到有机相融的，需要科学把握好度。
　　让当地百姓从公园运营中获益
　　主持人：与国外国家公园基本处于无人区的状况不同，我国很多自然保护区内和周边人口密度较高。如何考虑当地百姓利益，探索生态补偿方式？
　　唐小平：我国可以建立国家公园的区域并不多,因此，国家公园切忌一哄而上，贪大求全。国家公园设立时，要尽量避开城镇等人口密集区;确实避不开的人口密度较高区域，可根据实际情况分类化解：一是实行分区管理，国家公园内部村落、居民的一些传统生产生活方式对自然生态系统的影响是有限的，有些甚至很好地体现了“天人合一”的理念，可以划出一部分作为传统利用区，通过社区参与机制强化居民的生态保护意识，对传统生产经营活动进行规范化管理，引导可持续地利用自然资源，同时对访客开放。二是创新自然资源保护管理模式，合理设定社会服务公益岗位，将园区范围内的森林、湿地、草场和自然保护岗位等统一归并为生态管护公益岗位。三是选择国家公园周边一些城镇、村屯、林场和牧场作为生态旅游示范区，依托它们设立国家公园公共服务区和访客接待中心，鼓励当地群众以投资入股、合作、劳务等形式从事民宿、农家乐和友好型林牧特产品开发等经营活动，支持他们在参与公园管理运营中获益，促进形成绿色生产方式和生活方式。四是对居住在严格保护区的居民，应该按照中央精准扶贫、精准脱贫的要求，优先实施居民点调控及安居工程，逐步进行生态移民和异地安置。
　　崔国发：在国家公园内如何实现人与自然和谐发展，如何实现自然—经济—社会复合生态系统的生态平衡，是当前急需解决的问题。应尽快研究不同生态资源资产类型、不同受益者、不同所有权和经营权的生态效益补偿模式，提出跨地区、差异化生态补偿标准体系，研究制定健全的国家公园生态保护补偿办法。
　　唐华：科学划定功能分区，做好生产、生活、生态空间的合理布局，切实解决好当地原有居民的安置和发展问题，是国家公园建设必须面对和解决的问题。香格里拉普达措国家公园分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区四个功能区。通过多方面的综合比较平衡，目前已将位于公园范围内的洛茸、白中、尼中、普拉四个藏族村庄划为公园传统利用区，予以保留。对居住于公园范围内及其周边近4000位社区居民，每年从公园经营效益中拿出一部分资金进行反哺，使公园内及周边村民得实惠、受教育，切身感悟到保护好普达措国家公园的绿水青山，才拥有金山银山的硬道理。