国家公园综合行政执法改革


时间: 2024-09-27     来源: 国家公园及自然保护地公众号    浏览量:626

综合行政执法改革的核心要务是整合统领相近的执法职能,实行执法队伍综合设置。这一改革举措在其它领域的成功应用可为改良国家公园行政执法模式贡献思路。通过梳理发现,我国首批国家公园行政执法呈现执法主体多元独立、执法职能整合不一、执法地位保障不同等外在特征,影响了统一规范高效的国家公园体制建立,为此,设计了“强综合行政执法”和“弱综合行政执法”等2种具有不同适用场景的执法模式。其中,“强综合行政执法”的执法主体为属地政府,要求地方政府与国家公园的发展目标易于匹配;“弱综合行政执法”的执法主体为国家公园管理机构(承担资源保护类执法)+属地政府(承担多种社会职能执法),要求国家公园管理机构自身具有较强的资源保护综合执法能力。未来,要真正实现国家公园综合行政执法落地,还需从政策、立法、体制等层面给予充足保障。

来源:《国家公园(中英文)》2024年第6期

  张小鹏  马竞一  王恒颖  王梦君*

      国家林业和草原局西南调查规划院
国家公园是我国最重要的自然保护地类型,囊括了我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分。建立国家公园体制是我国生态文明制度建设的重要内容,对推进自然生态系统完整性保护具有重要意义。在这一体制建设进程中,“统一规范高效”始终是改革的聚力点和主攻方向,重在解决以往自然保护地多头管理、权责交叉、效率不高等现实问题。围绕这一核心目标,体制试点省份开展了诸多卓有成效的探索,部分还形成了特色鲜明的改革经验[1—2]。但在行政执法方面,各地做法不一[3—6],尚未总结为值得复制推广的成熟模式。国家公园管理机构是否应建立自己的执法队伍?其与属地政府执法机构之间关系该如何定位?哪些行政执法事项应该集中整合?这些都是尚无标准答案但必须回答的问题。
党的十八届三中全会以来,中共中央、国务院围绕行政执法改革印发了一系列重要文件,支持在农业、市场监管、生态环境保护等多个领域建立综合行政执法制度。这一改革肇始于相对集中行政处罚权改革[7—9],核心要务是整合同领域相近的执法职责,以解决执法力量分散,重复交叉执法的问题[10]。2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》特别新增规定(第18条):“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度”,这从法律层面将综合行政执法改革明确为7个领域,但等外列举的方式也为下一步拓宽执法改革面预留了口径。

现阶段,7大领域的综合行政执法改革已取得较大进展[11],但国家公园作为新兴的执法领域,其执法制度设计却远没有完善。从我国首批国家公园运行情况看,部分国家公园仍然存在执法力量分散,执法效率低下等现实问题。因而,可以尝试借助其他领域的改革实践,将相关经验付诸于国家公园,探索我国国家公园行政执法综合化的实现模式。

01
我国首批国家公园行政执法的现实样态

首批国家公园行政执法现状


我国首批5个国家公园正式设立于2021年10月,总面积达23.3万km2[12],涉及全国10个省(区)。因各国家公园的主要资源类型、区域社会经济条件及管辖面积等情况差异较大[13],其现行执法模式也呈现多样现象,在执法主体设置、执法职能整合以及执法地位保障方面差异明显(表1)。主要特征如下:

一是执法主体多元独立。囿于各地执法环境和体制基础有所不同,首批国家公园行政执法呈现出主体多元化的外在特征。具体来说,国家公园管理机构、属地政府、省直森林公安等基本构成了国家公园“三方割据”的执法局面。如武夷山国家公园管理局具备独立行政执法主体资格,下设武夷山国家公园执法支队,专门行使“国家公园监督”执法职责[14];海南热带雨林国家公园管理机构自身虽没有执法权限,但其涉及的市县政府均组建了综合行政执法局,下设国家公园执法大队,构成地方参与国家公园执法的力量分支[15];青海省森林公安在原有职责基础上, 将案件查处权扩大到三江源国家公园内各类自然资源刑事司法领域,保障了国家公园行政执法与司法的有效衔接[16—17]。大熊猫国家公园因涉及县域众多[18—19],各地有关执法改革的举措不一,区域内执法主体更是呈现明显的多元特征。
二是执法职能整合不一。首批国家公园对有关执法各方的权责设定也并不完全一致,如福建省印发《武夷山国家公园管理局权责清单》[20],其中明确由武夷山国家公园执法支队行使的执法事项共有93项(包括行政处罚事项81项、行政强制事项7项、行政监督检查事项5项);大熊猫国家公园天全片区通过委托执法方式,授权天全县综合行政执法大队行使的执法事项共有101项[21—22];海南省政府通过政府令的形式,明确由海南省公安厅森林公安局及其直属分局以本单位名义行使海南热带雨林国家公园区域内的林业行政处罚事项共有42项[23]。由此可以看出,即便同样是针对国家公园行政执法授权,各省不仅在授权的对象上侧重不同,在授权内容上也差别明显,如武夷山国家公园福建片区被授权执法机构不仅具有行政处罚资格,还拥有部分行政强制和监督检查权,而海南热带雨林国家公园被授权执法机构仅拥有行政处罚权。
三是执法地位保障不同。三江源国家公园、武夷山国家公园、大熊猫国家公园分别通过地方立法的形式,明确了国家公园机构直接或受委托执法的合法地位,如《三江源国家公园条例(试行)》第19条规定,“三江源国家公园设立资源环境综合执法机构, 履行资源环境综合执法职责”;《武夷山国家公园条例(试行)》第15条规定,“武夷山国家公园管理机构实行相对集中行使行政处罚权,履行国家公园范围内资源环境综合执法职责”;《四川省大熊猫国家公园管理条例》第6条规定,“大熊猫国家公园四川片区管理机构……可以根据授权履行生态环境综合执法职责并相应接受生态环境部门指导和监督。”海南热带雨林国家公园通过省政府令的形式,明确了省森林公安局及其直属分局行使国家公园范围内涉林行政执法事权的地位。东北虎豹国家公园的执法权益尚未通过立法等形式予以明确。

表1 我国首批国家公园行政执法现状

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三江源国家公园以青海片区为例进行说明;大熊猫国家公园以天全县情况为例进行说明;武夷山国家公园以福建片区为例进行说明。

首批国家公园行政执法存在的问题


从我国首批国家公园行政执法情况不难看出,国家公园行政执法目前存在的最大问题便是“不统一”,这根本是由于现阶段欠缺这方面的顶层设计。当前《国家公园法》尚未正式出台,《国家公园管理暂行办法》法律位阶较低且相关规定较为笼统,以致各省在操作层面有了独立演绎的空间。即便是针对同一国家公园,相邻省份的执法模式也是大相径庭。如武夷山国家公园福建片区成立了独立执法机构,拥有自主执法权限,而江西片区仍是依托于江西武夷山国家级自然保护区管理局行使委托执法。另外,在当前行政执法改革侧重同类项合并的趋势下,国家公园行政执法的综合性和统筹性也体现不足。各省国家公园管理机构基本是沿袭了林草行业管理[24],执法聚焦点多侧重于涉林事项,而对区域内其他类型违法事项则关照不足或无能力关照,执法“条条割裂”的现象仍然存在。按照我国国家公园2035年全部完成设立的时间节点[25],这种“一园多制”“各吹各打”的问题[26]如不能从源头及时根治,将会对后期国家公园批量创建产生不良示范。

案例研究:海南热带雨林国家公园


首批正式设立5个国家公园中,海南热带雨林国家公园是唯一一个没有跨省域的国家公园三江源国家公园虽然在行政区划上全部属于青海省,但因唐古拉山以北区域是由西藏自治区实际使用和管理,故仍按跨省国家公园对待,治辖空间相对独立且面积较小,贯彻省级政府的意志更具集中性,适宜作为国家公园行政执法的解剖研究样本。

海南热带雨林国家公园批复面积为4269km2,涉及海南省9个市县[27]。现阶段,海南热带雨林国家公园依托海南省林业局成立了过渡性管理机构,下设7个管理分局,实行“管理局—管理分局”两级扁平化管理。在执法主体方面,海南省高位推动,以森林公安管理体制改革为契机,对应国家公园7个分局分别设立省直森林公安分局,并将其明确为各片区涉林案件的行政执法主体。这一做法开创了公安机关在国家公园区域内行使林业行政处罚权的先例,增强了国家公园行政执法的权威性。例如,对于驴友未经批准擅自进入国家公园核心保护区等案例,因其违法行为具有瞬时性和不易捕捉性,一般是由国家公园管护员巡护时进行口头制止,难以对违法人员形成震慑;而海南省明确将此类事项归为省森林公安局及其直属分局的执法范畴,以警力辅助国家公园日常管理,彰显了海南热带雨林国家公园行政执法制度的优越性。同样,对于擅自移动国家公园界桩、损毁古树名木标识牌等“轻微”违法行为,海南森林公安依然负有执法责任。在职能整合方面,森林公安被授予的42项行政处罚权基本囊括了国家公园涉林事项,涉林外事项则统一由属地市县综合行政执法局下设的国家公园执法大队承担,市县综合行政执法局与森林公安在执法事权上形成互补。在执法保障方面,森林公安行政处罚权由海南省人民政府第302号令予以确认,办案程序和主体资格由海南省司法厅予以明确;市县综合行政执法局国家公园执法大队由省委机构编制委员会发文成立,《海南省综合行政执法条例(试行)》支持市县人民政府根据全省综合行政执法事项指导目录,编制本行政区域综合行政执法事项清单;海南省高级人民法院印发《关于为海南热带雨林国家公园建设提供司法服务和保障的意见(试行)》,为行政执法与刑事司法衔接提供了保障。截至2024年2月,海南热带雨林国家公园共设有7个森林公安分局,核定政法编制为171名,在编在岗民警155名;9个市县综合行政执法大队核定人员编制56名,在编在岗人员46名,这共同构成了海南热带雨林国家公园重要的行政执法力量。
尽管在公安参与行政执法方面有所创新,但海南热带雨林国家公园的执法模式还不能称之完善。主要不足表现在:一是自身执法或监督缺位。海南热带雨林国家公园尚未成立独立管理机构,下设的7个分局为事业单位性质,均不具备开展行政执法的正当身份;国家公园管理机构与森林公安、属地综合行政执法派驻机构之间无隶属关系,对二者的执法行为缺少监督话语权。二是协同机制不顺畅。实践中,国家公园管理机构在发现违法行为制止无效后, 需协调森林公安或属地综合行政执法局进行处置,执法效率和成效难以保障,如2023年11月中央生态环境保护督察发现的五指山市违规侵占公益林事件即暴露了该问题[28]

02 

我国国家公园综合行政执法的模式探究

立足我国首批国家公园行政执法的多元样态,对标当前全面深化行政执法体制的改革方向,构建国家公园综合行政执法模式极具现实意义。为此,在充分考量国家公园各方关系基础上,按照职能归并、统一效能的原则,设计了2种具有不同适用场景的国家公园综合行政执法模式。

强综合行政执法模式


“强综合行政执法”是指将国家公园范围内各领域执法事项完全统筹,确定唯一执法主体,真正实现统一执法。该模式的聚焦点在于,在国家公园目前“三方割据”的执法样态下,具体应选择哪方(国家公园管理机构、省直森林公安、属地政府)作为国家公园的唯一执法主体更为合适。其一,国家公园管理机构是国家公园的直接管理部门,对区域内生态保护、自然资源资产管理、特许经营等负有主要责任[29],由其承担区域内统一执法职能具有理论优势,但考虑到国家公园内仍不乏公共服务、防灾减灾、市场监管等诸多社会性事务,国家公园管理机构相对单一的职能设置使其在承接社会管理功能方面又显得先天不足。其二,省直森林公安具有涉林执法的充分经验,执法队伍和办案程序也相对固化成熟,由其充当国家公园统一执法力量既具权威性,破旧立新的改革成本也相对较小。然而在当前森林公安体制整体转隶的背景下,森林公安已基本不再承担具体行政执法事务(海南模式属于其中特例),再将其与国家公园行政事权强行绑定,势必引起公安系统新一轮的职能调整,且其同样存在不具履行其他社会职能的问题。其三,属地政府是国家公园协同管理的重要力量,也是最贴近国家公园基层单元的治理主体。在行政管理方面,地方政府本就是一个职能部门综合体,涵盖了资源保护、公共服务、社会管理等多方面的职权,在驾驭各类型执法方面具备天然优势。综上,要构建国家公园“强综合行政执法”模式,将属地政府设为区域行政执法主体是最佳可行方案。

该模式的优点在于能够真正实现国家公园执法统一化,避免产生执法主体多元分散、不成体系的问题。但该模式之下需重点考量如下事项:一是国家公园的治辖边界并非属地政府的行政管辖边界,属地政府实施执法时如何高效兼顾国家公园内外政策的差异性;二是在国家公园跨省市县违法案件处置上,接邻执法主体之间如何建立标准统一的高效衔接机制;三是将国家公园最核心的资源保护职责交由地方执法来保障,国家公园管理机构的治理意识是否能够得到全然贯彻,“园地”之间如何避免产生“两张皮”的治理困境。
综合以上考虑,“强综合行政执法”的具体适用场景应为人口密度相对较低、人类干扰活动不频发的区域,尤其是对已取消GDP考核的重点生态功能区县域,因其首要任务即是保护和修复生态环境[30],地方政府更易与国家公园管理机构实现目标绑定,由地方政府作为唯一执法主体,既能享受“强综合行政执法”带来的红利,也能最大程度规避由此带来的“副作用”风险。但同时,建议从法律层面赋予国家公园管理机构监督检查的权力,允许国家公园管理机构对属地政府的执法行为进行旁站监督。

弱综合行政执法模式


“弱综合行政执法模式”是指仅整合与国家公园核心事务相关的资源保护类执法职能,由国家公园管理机构直接行使,其他社会管理类执法职责仍由属地政府承担,形成“1(资源保护综合行政执法)+N(其他领域综合行政执法)”执法格局。此处,“与国家公园核心事务相关”的事项主要是指生态环境保护、自然资源、林业草原等3类执法事项。这一模式在于推动资源保护领域职权集中化,构建园地主体分明的“切块”执法体系:以保护职能为事权圈界,圈内保护类事务由国家公园管理机构统领,圈外社会类事务由地方政府负责。虽然“生态环境保护综合行政执法”也曾尝试将相近领域的生态保护执法职责进行整合统一,如吸纳了原属于林草部门承担的“对在自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的行政处罚” [31],但该举措并未能完全消除生态保护领域条条割裂的问题,例如“在自然保护地内非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏”的执法权(生态环境部门负责)与“非法砍伐、放牧、狩猎、捕捞、破坏野生动物栖息地等”的执法权(林草部门负责)依然有界分困难的问题。考虑到中央印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》明确支持“具备条件的地区可结合实际进行更大范围的综合行政执法”,此处,“资源保护综合行政执法”即可理解为“在国家公园范围内(具备条件的地区)进行囊括自然资源和林业草原领域(更大范围)的综合行政执法”,是对生态环境保护综合行政执法内涵的丰富和延伸。

这一模式的优点在于充分赋予国家公园管理机构行政执法的能动性,与国家公园自然资源资产管理者的主体地位相匹配。但实践中也应重点考量:生态环境保护、自然资源、林业草原等虽均属于大的生态保护范畴,但在具体执法层面仍有细分的专业壁垒,国家公园管理机构是否接得住接得稳,是这一模式能否成功应用的重要检验。
综合以上考虑,“弱综合行政执法模式”或更适用于地方产业相对成熟,经济发展压力大的辖域,将生态监管职能从经济环境中抽离,可一定程度对地方政府盲目发展的行为起到纠偏作用,但在实践过程中应注重基层执法力量的有效整合,善于提高国家公园管理机构综合行政执法的专业能力。
03 

我国国家公园综合行政执法的改革保障

政策保障


目前,中央明确的7大综合行政执法改革领域并不包含国家公园,以致这一政策在国家公园的适用推行难免受到行业诘难。为保障改革顺利推进,建议由中央统一行文,或是参照其它领域综合行政执法改革的办法,由中央编办报请国务院批准后行文,明确将综合行政执法改革纳入国家公园体制建设的重要一环,支持各国家公园创建区开展基于当地实际的执法模式探索。如此,可从顶层赋予国家公园综合行政执法改革的合法性,规避改革的违法风险,使各省、各国家公园管理机构敢于放手尝试。条件成熟时,还可将国家公园综合行政执法成效纳入国家公园考评机制,以敦促和激励各地改革实践。

立法保障


《国家公园管理暂行办法》第37条规定,“国家公园管理机构可以按照所在地省级人民政府授权履行自然资源、林业草原等领域相关执法职责”;《国家公园法(草案)》(征求意见稿,2022年8月)[32]第52条也规定,“国家公园管理机构履行国家公园范围内自然资源、林业草原等领域的行政执法职责,实行统一执法”,并且“可以经国务院或者省级人民政府授权承担国家公园范围内生态环境等综合执法职责”。以上充分说明了国家公园实施综合行政执法改革的必要性,以及国家公园资源保护类事权集中化的必然趋势。建议进一步加快国家公园法立法进程,推进《国家公园法》正式出台,从立法层面彻底消除国家公园综合行政执法的法律障碍。

体制保障


综合行政执法具有范围广、专业性强的特点,对执法人员素质提出了较高要求。从我国首批国家公园管理机构的设置情况看,多数还未建立独立的执法队伍,或是不具备开展涉林领域外的执法经验。建议各省应按照中央编办对国家公园管理机构的设置要求,将管理分局统一按行政单位设置,赋予分局执法的正当身份,必要时可推行“局队合一”体制,强化和提升国家公园基层执法专业水平。国家公园管理机构也可根据国家公园管理工作需要,将部分行政处罚权交由保护站行使,以提高执法效率。对于由地方政府承担国家公园执法职能的,还应赋予国家公园管理机构对地方执法的监督权。

04 

总结与讨论

综合行政执法改革的内核是整合同领域相近的执法职责,实现统一执法,目前这一改革已在其它领域推行并取得明显成效。随着我国国家公园体制建设的纵深推进,国家公园实行综合行政执法改革的必要性也越来越凸显。本研究总结了我国首批国家公园行政执法的现状及存在问题,提出了“强综合行政执法”和“弱综合行政执法”等2种模式,2种执法模式的应用还需在实践中检验完善。建议从以下几个方面发力:

(1)从政策、立法、体制等层面强化国家公园综合行政执法改革保障,明确国家公园综合行政执法的主攻方向。中央牵头国家公园综合行政执法改革的制度设计和宏观指导;省级政府统筹省域内国家公园综合行政执法工作的组织协调;国家公园管理机构和地方政府负责具体贯彻落实。各级机构上下贯通、指挥有力,确保国家公园综合行政执法改革正当、目标明确、统一效能。
(2)“强综合行政执法模式”重在探索“一支队伍管执法”,建议可将中央直管的东北虎豹国家公园纳为试点,由地方政府统领国家公园内各类执法事务,但需赋予东北虎豹国家公园管理机构对地方执法的监督权,构建“公园吹哨、部门报到”的联动执法格局。
(3)“弱综合行政执法模式”重在探索资源保护相对集中执法,建议可将自身执法基础相对成熟的武夷山国家公园作为改革试点,丰富武夷山国家公园执法支队现有执法权能,与地方政府事权形成互补,构建“1(资源保护综合行政执法)+N(其他领域行政执法)”的协作执法格局。
总而言之,国家公园综合行政执法改革是国家公园体制建设中一项迫切但不能急于求成的命题,实践中必然会遇到许多难以预期的困难,但只要牢牢把握“统一规范高效”这一中心点,改革方向就不会跑偏,改革的成效也会逐渐显现。

基金项目:国家林业和草原局西南院科技项目(2022-010);海南国家公园研究院科研项目成果(KY-23ZK04)


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