国家公园综合行政执法改革

来源：《国家公园（中英文）》2024年第6期

■  张小鹏  马竞一  王恒颖  王梦君*

现阶段，7大领域的综合行政执法改革已取得较大进展[11]，但国家公园作为新兴的执法领域，其执法制度设计却远没有完善。从我国首批国家公园运行情况看，部分国家公园仍然存在执法力量分散，执法效率低下等现实问题。因而，可以尝试借助其他领域的改革实践，将相关经验付诸于国家公园，探索我国国家公园行政执法综合化的实现模式。

我国首批5个国家公园正式设立于2021年10月，总面积达23.3万km2[12]，涉及全国10个省（区）。因各国家公园的主要资源类型、区域社会经济条件及管辖面积等情况差异较大[13]，其现行执法模式也呈现多样现象，在执法主体设置、执法职能整合以及执法地位保障方面差异明显（表1）。主要特征如下：

表1 我国首批国家公园行政执法现状

从我国首批国家公园行政执法情况不难看出，国家公园行政执法目前存在的最大问题便是“不统一”，这根本是由于现阶段欠缺这方面的顶层设计。当前《国家公园法》尚未正式出台，《国家公园管理暂行办法》法律位阶较低且相关规定较为笼统，以致各省在操作层面有了独立演绎的空间。即便是针对同一国家公园，相邻省份的执法模式也是大相径庭。如武夷山国家公园福建片区成立了独立执法机构，拥有自主执法权限，而江西片区仍是依托于江西武夷山国家级自然保护区管理局行使委托执法。另外，在当前行政执法改革侧重同类项合并的趋势下，国家公园行政执法的综合性和统筹性也体现不足。各省国家公园管理机构基本是沿袭了林草行业管理[24]，执法聚焦点多侧重于涉林事项，而对区域内其他类型违法事项则关照不足或无能力关照，执法“条条割裂”的现象仍然存在。按照我国国家公园2035年全部完成设立的时间节点[25]，这种“一园多制”“各吹各打”的问题[26]如不能从源头及时根治，将会对后期国家公园批量创建产生不良示范。

首批正式设立5个国家公园中，海南热带雨林国家公园是唯一一个没有跨省域的国家公园（三江源国家公园虽然在行政区划上全部属于青海省，但因唐古拉山以北区域是由西藏自治区实际使用和管理，故仍按跨省国家公园对待），治辖空间相对独立且面积较小，贯彻省级政府的意志更具集中性，适宜作为国家公园行政执法的解剖研究样本。

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我国国家公园综合行政执法的模式探究

立足我国首批国家公园行政执法的多元样态，对标当前全面深化行政执法体制的改革方向，构建国家公园综合行政执法模式极具现实意义。为此，在充分考量国家公园各方关系基础上，按照职能归并、统一效能的原则，设计了2种具有不同适用场景的国家公园综合行政执法模式。

“强综合行政执法”是指将国家公园范围内各领域执法事项完全统筹，确定唯一执法主体，真正实现统一执法。该模式的聚焦点在于，在国家公园目前“三方割据”的执法样态下，具体应选择哪方（国家公园管理机构、省直森林公安、属地政府）作为国家公园的唯一执法主体更为合适。其一，国家公园管理机构是国家公园的直接管理部门，对区域内生态保护、自然资源资产管理、特许经营等负有主要责任[29]，由其承担区域内统一执法职能具有理论优势，但考虑到国家公园内仍不乏公共服务、防灾减灾、市场监管等诸多社会性事务，国家公园管理机构相对单一的职能设置使其在承接社会管理功能方面又显得先天不足。其二，省直森林公安具有涉林执法的充分经验，执法队伍和办案程序也相对固化成熟，由其充当国家公园统一执法力量既具权威性，破旧立新的改革成本也相对较小。然而在当前森林公安体制整体转隶的背景下，森林公安已基本不再承担具体行政执法事务（海南模式属于其中特例），再将其与国家公园行政事权强行绑定，势必引起公安系统新一轮的职能调整，且其同样存在不具履行其他社会职能的问题。其三，属地政府是国家公园协同管理的重要力量，也是最贴近国家公园基层单元的治理主体。在行政管理方面，地方政府本就是一个职能部门综合体，涵盖了资源保护、公共服务、社会管理等多方面的职权，在驾驭各类型执法方面具备天然优势。综上，要构建国家公园“强综合行政执法”模式，将属地政府设为区域行政执法主体是最佳可行方案。

“弱综合行政执法模式”是指仅整合与国家公园核心事务相关的资源保护类执法职能，由国家公园管理机构直接行使，其他社会管理类执法职责仍由属地政府承担，形成“1（资源保护综合行政执法）+N（其他领域综合行政执法）”执法格局。此处，“与国家公园核心事务相关”的事项主要是指生态环境保护、自然资源、林业草原等3类执法事项。这一模式在于推动资源保护领域职权集中化，构建园地主体分明的“切块”执法体系：以保护职能为事权圈界，圈内保护类事务由国家公园管理机构统领，圈外社会类事务由地方政府负责。虽然“生态环境保护综合行政执法”也曾尝试将相近领域的生态保护执法职责进行整合统一，如吸纳了原属于林草部门承担的“对在自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的行政处罚” [31]，但该举措并未能完全消除生态保护领域条条割裂的问题，例如“在自然保护地内非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏”的执法权（生态环境部门负责）与“非法砍伐、放牧、狩猎、捕捞、破坏野生动物栖息地等”的执法权（林草部门负责）依然有界分困难的问题。考虑到中央印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》明确支持“具备条件的地区可结合实际进行更大范围的综合行政执法”，此处，“资源保护综合行政执法”即可理解为“在国家公园范围内（具备条件的地区）进行囊括自然资源和林业草原领域（更大范围）的综合行政执法”，是对生态环境保护综合行政执法内涵的丰富和延伸。

我国国家公园综合行政执法的改革保障

目前，中央明确的7大综合行政执法改革领域并不包含国家公园，以致这一政策在国家公园的适用推行难免受到行业诘难。为保障改革顺利推进，建议由中央统一行文，或是参照其它领域综合行政执法改革的办法，由中央编办报请国务院批准后行文，明确将综合行政执法改革纳入国家公园体制建设的重要一环，支持各国家公园创建区开展基于当地实际的执法模式探索。如此，可从顶层赋予国家公园综合行政执法改革的合法性，规避改革的违法风险，使各省、各国家公园管理机构敢于放手尝试。条件成熟时，还可将国家公园综合行政执法成效纳入国家公园考评机制，以敦促和激励各地改革实践。

《国家公园管理暂行办法》第37条规定，“国家公园管理机构可以按照所在地省级人民政府授权履行自然资源、林业草原等领域相关执法职责”；《国家公园法（草案）》（征求意见稿，2022年8月）[32]第52条也规定，“国家公园管理机构履行国家公园范围内自然资源、林业草原等领域的行政执法职责，实行统一执法”，并且“可以经国务院或者省级人民政府授权承担国家公园范围内生态环境等综合执法职责”。以上充分说明了国家公园实施综合行政执法改革的必要性，以及国家公园资源保护类事权集中化的必然趋势。建议进一步加快国家公园法立法进程，推进《国家公园法》正式出台，从立法层面彻底消除国家公园综合行政执法的法律障碍。

综合行政执法具有范围广、专业性强的特点，对执法人员素质提出了较高要求。从我国首批国家公园管理机构的设置情况看，多数还未建立独立的执法队伍，或是不具备开展涉林领域外的执法经验。建议各省应按照中央编办对国家公园管理机构的设置要求，将管理分局统一按行政单位设置，赋予分局执法的正当身份，必要时可推行“局队合一”体制，强化和提升国家公园基层执法专业水平。国家公园管理机构也可根据国家公园管理工作需要，将部分行政处罚权交由保护站行使，以提高执法效率。对于由地方政府承担国家公园执法职能的，还应赋予国家公园管理机构对地方执法的监督权。

总结与讨论

综合行政执法改革的内核是整合同领域相近的执法职责，实现统一执法，目前这一改革已在其它领域推行并取得明显成效。随着我国国家公园体制建设的纵深推进，国家公园实行综合行政执法改革的必要性也越来越凸显。本研究总结了我国首批国家公园行政执法的现状及存在问题，提出了“强综合行政执法”和“弱综合行政执法”等2种模式，2种执法模式的应用还需在实践中检验完善。建议从以下几个方面发力：