代表委员呼吁国家公园法尽快出台 以法治引领国家公园现代化建设与管理

今年全国两会，全国政协委员、中国科学院地理科学与资源研究所研究员闵庆文又一次提出了关于国家公园建设的提案。他当选第十三届全国政协委员时，就已经在为国家公园体制改革和建设奔走，彼时，国家公园这个概念还未走进大众视野。同样，全国政协委员、三江源国家公园管理局首席专家连玉明也长期关注国家公园的动态。两位委员的关注点各有不同，而在此次两会上，他们却关心同一件事——国家公园立法。

2021年正式设立的三江源等第一批5个国家公园，已成为我国生态文明和美丽中国建设的亮丽名片。2022年，《国家公园空间布局方案》印发，遴选出49个国家公园候选区（含正式设立的5个国家公园），提出到2035年我国将基本建成全世界最大的国家公园体系。

在国家公园如火如荼建设的同时，由法律、地方法规、部门规章及相关规范性文件共同构成的国家公园法律体系进入快速构建期，《国家公园法》的制定提上日程。2022年，《国家公园法（草案）》已公开向社会征求意见。2023年，《国家公园法》列入国务院年度立法工作计划。

“相较于国家公园体系的建设推进，法治进程还相对滞后，亟待推动《国家公园法》尽快出台，以法治引领国家公园现代化建设与管理。”连玉明如是说。而闵庆文也在调研中发现，目前国家公园在建设和管理方面出现一些较为普遍或突出的问题，急需在法律层面加以明确和规定。

“一园多制”问题急需一个解决方案

国家公园建设的一个重要目的是保护完整的生态系统，有效解决我国自然保护地多头管理的问题。因为原有的自然保护地体制涉及自然资源、林草、生态环境、海洋、水利等多个部门，又有各种类别的自然保护地等区块，“九龙治水”的状态难以实现整体性保护。而国家公园可以实现“一块牌子管到底”，有效消除原有体制的弊端。

然而，国家公园具体建设中，管理方面又出现了新问题。

国家公园有一个显著特点是面积大。世界自然保护联盟将其定义为大面积自然或近自然区域，用以保护大尺度生态过程以及这一区域的物种和生态系统特征。从目前已设立的国家公园来看，跨省份是常态。第一批设立的5个国家公园中，就有4个跨省份，共涉及10省（自治区）。

“由于国土空间用途管制权主要在省级政府，这就造成国家公园难免因行政区划的原因被分散管理，加上不同省份区域功能定位、制度上存在不同，导致跨省份的国家公园往往出现‘一园多制’现象。”闵庆文分析，在实际管理工作中，主要表现为组织机构缺乏统一的管理主体、制度层面缺乏统一完善的法律体系、技术层面未建立统一的信息管理平台，导致跨省份国家公园难以实现统一管理。

闵庆文告诉记者，以武夷山国家公园为例，横跨福建、江西两省，总面积1280平方千米，福建片区面积1001.41平方千米，占总面积的78.2%。“试点期间是以福建片区为主的，江西片区是后来纳入的，从生态系统的完整性来看，跨省建设是合理的，但是无论从区域范围还是投入的精力、人数、资金甚至是对国家公园建设的理解，肯定是有差别的。国家公园目前在建设期，出现这种问题很正常，但客观上导致的管理不均衡、不统一问题需要给予重视并及时拿出解决方案。”

对此，闵庆文提出建议，在设立国家公园时，应当充分论证国家公园跨区域的统一管理，建立恰当的跨省份协调机制，使各方在体制机制层面能对完整保护生态系统采取类似的手段、享受相同的保障，既能“同心”也能“勠力”。对于跨越省级行政区域的国家公园，应当编制统一的建设规划，相关省份以此为基础编制相应的建设规划、专项规划、管理办法、实施方案等，并设置相应级别的管理机构。“希望《国家公园法》能对此加以明确规定，虽然法律解决不了所有问题，但有了指南针，大家才知道往哪个方向努力。”

充分考虑与相关法律的衔接

“虽然我们迫切希望《国家公园法》出台，但立法过程需要慎重考虑诸多问题并反复论证，其中关键问题之一便是立法协同。”连玉明告诉记者，首先要处理好《国家公园法》与《自然保护地法》的关系。

记者注意到，2023年9月，十四届全国人大常委会立法规划公布，提出要把《国家公园法》和《自然保护地法》一并考虑。

事实上，早在2021年，国家林业和草原局在“关于加快自然保护地立法的建议”复文中就指出，研究确定了“两法+两条例+N办法”的自然保护地立法体系框架，构建形成以《自然保护地法》为基本法律、《国家公园法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法律法规为支撑、地方性法规为补充的自然保护地法律法规体系，确定了《自然保护地法》与《国家公园法》同步推进的原则。

但随着国家公园建设的加快推进，《国家公园法》率先启动立法，也就是说，有可能出现《国家公园法》先于《自然保护地法》出台的情况。“因为《自然保护地法》是基本法，在《国家公园法》制定时要考虑必要的衔接机制、预留立法空间，为形成两部法律间的制度衔接、机制协同展开深入研究，为国家公园的规划、建设、保护、管理、发展、共享等提供更加系统的法律保障。同时，要加快《自然保护地法》的立法进程。”连玉明说。

此外，还要考虑《国家公园法》与其他相关法律的衔接。

首先，与已出台的法律衔接。连玉明认为，《国家公园法》要与《长江保护法》《黄河保护法》《青藏高原生态保护法》等与国家公园建设联系紧密的综合法律衔接。要把《森林法》《湿地保护法》《生物安全法》等生态领域法律中涉及国家公园的内容整合到《国家公园法》中，确保法律之间的统一和协调。

其次，与正在制定或修订的法律衔接。例如，全国人大已启动生态环境法典编纂工作，建议在生态环境法典中充分考虑和体现国家公园的相关内容，并与《国家公园法》保持一致。

最后，修订完善《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等相关配套法律法规，避免出现《国家公园法》与其他法律法规之间的冲突或矛盾。

“我们需要形成一定数量和层级的法律体系，让保护地得到体系化、系统化保护。”连玉明说。

强调社区居民在国家公园建设中的关键作用

“我国的国情决定了自然保护不可能采用‘荒野式’的保护方式，我国的国家公园也不可能建在无人区里。”在闵庆文履职的6年间，几乎每年都会看到他关于保障国家公园当地居民利益的提案。

国家公园的建设不可避免地涉及生态移民搬迁。但搬多少人、怎么搬、搬了之后怎么安置是一个棘手问题。事实上，国外的一些国家公园，由于土地管理体制的不同和历史原因，的确是“无人区”，管理起来也更加方便，中国适用这样的模式吗？

“在我国的国家公园里，当地居民长期生活在那里，这是世界上少有的情况。如果过分强调移民搬迁，显然是不现实的。一味限制发展，对那里的居民来说，是空有绿水青山而没有金山银山，这也违背了人与自然和谐共生的初衷。”闵庆文表示，不能照搬国外经验，要探索建立“中国特色的国家公园制度”。

闵庆文介绍，社区是存在于我国国家公园内部及其周边具有一定居住历史，具有共同价值体系、文化特征和共同利益的群体。他们早于国家公园的设立而存在，生于斯长于斯，形成了具有显著地域特色和民族特色的生态文化和农耕文化，而这些既是生态保护的基础，也是国家公园建设的重要内容。“应当鼓励他们积极参与国家公园建设，并在国家公园发展过程中受益。”

居住在三江源国家公园中的牧民们对此很有感触。今年全国两会前夕，全国人大代表、青海省果洛藏族自治州玛多县花石峡镇党委书记仁青扎西接受媒体采访表示，在三江源地区，1.72万名牧民成为生态管护员。“保护家园的同时，还能得到收入，这有效激发了群众参与生态保护的主动性、积极性。”

闵庆文认为，要通过立法落实社区在国家公园体制建设中的关键作用，尊重传统、赋权社区，逐步走向多方共建、共治共享。

事实上，在《国家公园法（草案）》中，专门设立了一章“社区发展”，指出积极吸纳社区居民参与国家公园建设、优先聘用当地居民为生态管护员。但闵庆文认为，保障当地居民权益和发展的部分需要补充和细化。

“生态管护员的模式很好，但随着经济发展，仅有这一条路径肯定不够。这也是目前国家公园存在的普遍问题——社区居民生计发展和惠益分享的渠道非常有限。”闵庆文建议，除了法律层面的重视之外，各地还要积极探索生态产品价值实现路径，通过多方参与提供多元激励机制，帮助社区实践保护兼容性生计，推动社区居民就业增收。