张同升 | ​南非、肯尼亚国家公园资源保护经验及启示

南非、肯尼亚国家公园

资源保护经验及启示

张同升

一、南非、肯尼亚保护地基本情况

(一）南非保护地概况

南非共和国位于非洲大陆最南端，地处大西洋和印度洋交界处，东、南、西三面临海。国土面积121.91万平方公里，2022年人口6060.5万人，国内生产总值66383.46亿兰特（约合4052.38亿美元），人均GDP109535兰特（约合6687美元）。南非交通通讯等基础设施具有较高水平，建筑样式和行为法则均效仿欧洲。

南非拥有极为丰富的自然和人文旅游资源，是世界著名旅游度假胜地，是非洲接待国际游客最多的国家。2019年接待游客1022.8万人，受新冠肺炎疫情影响，2021年游客量降至225.6万人，2022年恢复至569.8万人（图1）。

南非有24个国家公园，涵盖野生动物保护、湿地保护，海洋保护、森林生态保护等类型（图2）。其中，桌山国家公园是其典型代表。

桌山国家公园从开普敦的桌山绵延至大西洋与印度洋相交的海角处，占地面积221平方公里，几乎跨越了整个开普省，是开普花卉世界遗产地（the Cape Floral Region World Heritage Site，2004）的一部分。桌山国家公园2/3的面积没有设门卡点，供人自由进出。尽管公园有很多入口，但仅有4个是收费的，以著名的桌山为公园主体，还包括开普角、好望角、企鹅滩、海豹岛等保护区。桌山和开普角的游客量超过85万人/年，企鹅滩的游客量每年也超过65万人。通过无门入口不付费进出的游客量每年大概有400万人[1]。

桌山，因一座临海的山峰顶如桌面而得名，是“世界新七大自然奇观”之一，最高海拔1088米。桌山拥有世界上最大规模的濒危物种，主要植被类型是濒危的半岛砂岩凡波斯和极度濒危的半岛花岗岩凡波斯。桌山植被是开普植物保护区的一部分，估计有2285种植物（超过1100种是乡土植物物种）被记录在册，最常见的野生动物是蹄兔，还有豪猪、猫鼬、蛇和龟等。

好望角自然保护区位于开普半岛南端，始建于1939年，占地7750公顷，海岸线绵延40多公里，有100多处海滩，由西向东分成三个部分，即好望角、麦克莱尔角和开普角，其中开普角海拔238米，崖顶有始建于1857年的灯塔，登临远眺，海天一色。植物有1200余种，遗存有世界上为数不多的金黄色帝王花；动物有狒狒、开普斑马等，鸟类有鸵鸟、黑鹰等250余种。

企鹅滩保护区位于开普敦西蒙镇的博德斯海滩（Boulders Beach）。这里的企鹅身材瘦小，喙前端有一圈淡白色的圆环，整个足部以下全为黑色，只在非洲大陆南端的开普敦海域出现，故名斑嘴环企鹅、黑足企鹅、非洲小企鹅。1910年时非洲企鹅约有150万只，上世纪初期开普敦附近水域数起沉船漏油事件污染了企鹅的居住地，使得大部分企鹅死亡，只剩下不到原数量7％的非洲小企鹅得以生存与繁殖。1982年，2只非洲小企鹅来到博德斯海滩安家，当地居民自发进行保护，1983年，建立博德斯企鹅保护区。到2005年，这里的企鹅数量已达到3900只。受栖息地破坏、原油泄漏和其他海洋污染、气候变暖导致鱼群变迁及本地动物的伤害、过度捕捞、大量旅游活动冲突等因素影响，到2011年，保护区内还剩下2100只企鹅。目前又逐渐恢复到3000多只[2]。

海豹岛是开普敦豪特湾海域中的一个长条形礁石岛。每天上千只海豹成群结队地登上礁石栖息，这些海豹属于开普软毛海豹，是南部非洲的本土品种，繁殖于南非及纳米比亚的海岸线上，寿命20~40年。来往的渔民没有对这些唾手可得的渔货动心，而是自发性地进行保护，附近海域禁渔，严禁旅游观光人员登岛，避免干扰其生活环境。

(二）肯尼亚保护地概况

肯尼亚共和国位于非洲东部，毗邻阿拉伯海，赤道横贯中部，面积58.26万平方公里，2022年人口5608.2万人。世界银行GDP国别统计数据显示，2021年肯尼亚国内生产总值1103.5亿美元，人均GDP1704.97美元。肯尼亚境内多高原，平均海拔1500米，自然环境优美，常年气候温和，以拥有众多国家公园和自然保护区而闻名。明代郑和下西洋时曾到过肯尼亚滨海城市蒙巴萨和马林迪。肯尼亚农业增加值占GDP的35%，全国70%以上的人口从事农牧业。茶叶、咖啡和花卉是农业三大创汇项目。肯尼亚与中国关系良好，大量道路交通及城市市政设施由中国援建。

肯尼亚是野生动物王国，以观赏动物大迁徙为代表的肯尼亚旅游业营业额占其GDP的8.8%[3]。肯尼亚保护地 (Protected areas) 体系与野生动物保护计划密切相关。19世纪初尽管当地以野生动物狩猎为生，但由于当时非洲部落人口数量很少而且分布极为分散，这些只以满足当地居民基本生活需求而无野生动物贸易的狩猎活动对野生动物种群的生存影响很小。19世纪中叶以来，随着欧美及亚洲对东非象牙、犀牛角等出口贸易的需求增长，肯尼亚沿海地带的象群数量锐减至几近消失。1890年柏林条约（the Treaty of Berlin）将肯尼亚纳入英国政府管辖。1901年，随着从蒙巴萨至乌干达铁路的建成，大批西方旅行者涌入新创建的大英东非保护国（British East Africa Protectorate）展开浩大的游猎之旅，野生动物因此遭到大规模的屠杀。1896年殖民政府发表声明要建立野生动物保护区（Wildlife Game Reserves)。随后，南部野生动物保护区（Southern Game Reserve，13000平方英里）和北部野生动物保护区（Northern Game Reserve，13800平方英里）建立[4]。1945年，大英东非保护国通过了《国家公园条例》，这也是肯尼亚自然保护立法的开始，为建立更多的自然保护地铺平了道路。1946年，在首都内罗毕建立起肯尼亚第一个国家公园——内罗毕国家公园，也是东非第一个国家公园，着力于保护高原森林和热带草原，是著名的犀牛保护和繁育栖息地，该公园距市中心仅7公里、占地面积117平方公里，海拔1500~1800米，是世界上唯一的城市野生动物保护区，国家公园包围着城市[5]。随后察沃（Tsavo National Park，1948年）、安博塞利（Amboseli National Park，1968年）、马赛马拉 (Masai Mara National Reserve，1974年)、桑布鲁（Samburu National Reserve，1985年）相继建立。1977年，肯尼亚政府开始禁止对野生动物的射猎捕杀。

肯尼亚自然保护地体系主要包括国家公园、自然保护区和野生动物禁猎区，这种分类主要是针对野生动物保护区域的所有权和管理权而设置。国家公园土地归国家所有，公园有完整保护的自然资源。国家公园内唯一允许的人类活动是游览和研究；而限制活动包括任何形式的狩猎；砍伐、损伤或放火焚烧任何植被；收集或试图收集任何蜂蜜和蜂蜡；故意破坏或消除任何地质、史前、考古、历史、海洋、或有科学价值的对象；引入任何动物或植被；土地的清理和耕作；故意扰乱动物；未经授权捕捉或试图捕捉任何鱼类。而在国家保护区内则允许特定的人类活动存在，如在海洋保护区捕鱼和在陆地自然保护区采集木材。近七十年来，通过采取将原居民迁移等办法，肯尼亚中央政府和地方政府已经建立了23个陆地国家公园、28个陆地国家保护区、4个海洋国家公园、6个海洋国家保护区、4个国家野生动物禁猎区，还有一百多个前哨站，区域总面积占肯尼亚陆地面积的12%，涉及野生动植物的保护区占肯尼亚领土面积的8%[6]，包含森林、湿地、稀树草原等各种类型的生态景观，占比为世界之最。最著名的当属马赛马拉国家自然保护区。

马赛马拉国家公园是肯尼亚众多野生动物保护区的“王中王”，是世界上最著名的野生动物保护区。该公园横跨肯尼亚及其邻国坦桑尼亚两个国家，总面积4000平方公里，其中肯尼亚境内有1500平方公里。公园由开阔的草原和河岸森林组成，拥有95种哺育动物和450种鸟类，是动物最集中的栖息地，狮子、豹、大象、长颈鹿、角马、斑马、瞪羚等生生不息。

角马大迁徙。每年5月，马赛马拉草原南部的坦桑尼亚塞伦盖蒂草原开始进入旱季，数以百万计的角马便成群结队往北迁徙，此时的马赛马拉正值雨季，水草肥美。待到10月下旬，大旱开始降临马赛马拉，角马大军挥师南下，奔回塞伦盖蒂，等候雨季的到来。这就是年复一年定时上演的草原流浪之歌，已然是当今地球最大规模的动物迁徙活动。

在马赛马拉，生活居住着带有传奇和神秘色彩的马赛人，他们几百年来一直在这片猛兽出没的大草原上狩猎、畜牧。现在的马赛人除部分村落还基本保持着自己几近原始的生活习惯外，多数是有土地管理制度的半牧人群，随着东非草原旅游业的发展，马赛人不再是真正意义上的游牧民。马赛马拉国家公园内的马赛村，有87名村民，均为一家人，他们坚持自己的生活方式，不愿意融入现代社会，喝牛血吃牛肉，生活在由牛粪和土混合建成的土房里，用带刺的树枝作围墙，以阻挡野生动物的入侵。他们盛行一夫多妻制，喜穿鲜艳的衣服。

二、南非、肯尼亚国家公园资源保护建设的主要做法和成效

(一）制订并实施专业的环境和资源保护法律

南非共和国自成立之时，就将“环境权利”明确写入到新宪法中。强调要保障现在及未来的南非人民享受保护完好的自然环境的权利。先后制定了《保护区法令》《生物多样性法令》《环境保护法令》《国家公园法令》《湖泊发展法令》《世界遗产公约法令》《国家森林法令》《山地集水区域法令》等资源保护法律[7]。从国家层面制定自然保护地扩展战略、行动计划及犀牛等野生动植物保护规划[8]，如《南非国家公园生物多样性保护管理规划》《南非自然保护地扩展战略2016》《犀牛安全保障国家战略2017》《本内苏铁保护管理国家战略和行动计划》等等。

野生动植物资源保护是肯尼亚的重要国策。1963年肯尼亚独立后，这里成为世界上最受欢迎的野生动物巡游胜地之一，狩猎旅游发展迅速，斩尽杀绝式的狩猎行为严重破坏了生态平衡，特别是大量的偷猎活动严重威胁到大象、犀牛等珍稀动物的生存。1977年，肯尼亚政府下令全面禁猎，制定了严格的野生动物保护政策。肯尼亚颁布实施的自然保护区法律有《环境管理和协调法》《森林法》《野生动物保护和管理法》等。

(二）成立高级别的保护管理机构

南非把旅游与环境合为一个部，南非国家公园管理局隶属于国家旅游环境部，公园的官员由旅游环境部直接任命，机构为政府的组成部门。国家公园管理局的任务有三：第一是资源保护，第二是开展旅游，第三是发展社区[9]。在南非，除环境和旅游部外，农业和土地事务部、水利和林业部、矿业和能源事务部以及卫生部均设有资源环境保护监督职能部门，尤其是涉及桌山国家公园中的海洋保护区域，依据1998年《海洋生物资源法》由国家公园管理局与农林渔业管理局共管。公园中的世界最美公路查普曼大道（The Chapman’s Peak Drive）由国家公园管理局和西开普省政府共管。1996年，为永久保存当地的生物多样性，当时的三个地方当局（现开普敦市）同意将他们的管辖土地纳入国家公园之中，并在1998年的合约中规定将员工、资源和土地转交给国家公园管理局管理99年或财产全部转让给国家公园管理局为止[10]。

肯尼亚的野生生物局是负责全国国家公园和自然保护区的最高管理机构，直接受肯尼亚总统办公室管理和指导，拥有3000多名员工，其中1000名是以军队形式组成的动物保安。野生生物局的工作目标是：（1）保护生物多样性；（2）促进资源保护与旅游协调发展；（3）建立地方、国家、国际等不同层次团体间的伙伴关系。

(三）社区参与，利益共享

为了更有效地保护野生动植物资源，肯尼亚非常重视保护区与周围居民的关系改善，推出了“野生动物发展与利益分享计划”，要求旅游利益不应尽由旅游集团所独享。为了保护原生态旅游和民族传统文化，政府通过补贴和制定保护政策等方式，发动原生态少数民族参与保护区管理。例如，1977年政府颁发禁猎令后，鼓励马赛人积极参与当地旅游开发，从生态旅游得到的实惠足以弥补他们禁猎的经济损失，同时也让他们意识到野生动物是发展旅游的基础，从而自觉主动地参与野生动物保护。再如，为宣传南非黑人的民族传统文化，展示非洲人传统的村社生活、工艺和歌舞，南非政府专门建立了以祖鲁族为代表的传统文化村，并被官方列为十大旅游景点之一，在为各国观光者提供一个深层了解南非历史文化平台的同时，也促进了社区发展，提高了居民收入。

桌山国家公园在开普敦城市中心，很自然地将城市分为富人区和穷人区，离公园越近的区域越富裕。富人社区有更多的机会参与休闲旅游商业活动。为减缓贫富差异，发挥桌山国家公园自然教育和社区惠益功能，国家公园管理局为贫困社区提供了很多参与项目，如每年为当地学校提供3万人的拓展教育活动，建设游客过夜中心、远足步道等设施；通过生物多样性社会项目（SANParks Biodiversity Social Projects）资助雇用当地劳动力参与水土资源保护和防火巡护、设施建设等。2021年，南非在全球环境基金（Global Environment Facility，GEF）赠款（899万美元）支持下，选取了东开普省的大阿多至阿马特霍尔（the Greater Addo to Amathole）、林波波省的大克鲁格-林波波（the Greater Kruger-Limpopo）和夸祖鲁-纳塔尔省的大伊西曼加利索（the Greater-iSimangaliso）作为试点，通过南非土地管理计划适度拓展自然保护地的受保护面积、减轻自然保护地保护对象面临的威胁、为中小微企业提供培训资金等项目行动，加强自然保护地野生动植物和生物多样性保护管理，提升生物多样性的经济金融催化和就业创造能力，带动乡村发展，解决自然保护地内部和周围地区的高失业率和有限的生计选择以及农村经济中的不平等问题，扩大自然保护地对当地社区的惠益[11]。

(四）保护优先，绿色发展

工程项目和产业发展必须遵从生态保护优先原则，生态环境和资源保护一直是南非建设工程项目审查的重点内容。与公园内的25处私有土地业主签订99年期限合同或永久有效协议实施统一管理（图11）。南非采矿业发达，政府在采矿管理上采取植被保护强制措施，要求采矿企业在开矿之前必须要有恢复生态植被的规划。农业生产中严禁使用任何可能污染环境和损害人畜健康的农药，凡投放南非国内市场的各种农药必须同时具有农业和卫生两个部门颁发的产品合格证。

肯尼亚是非洲各国开展生态旅游最早的国家，肯尼亚经济在很大程度上依赖于野生动物资源的非消费性利用。20世纪70年代，政府提出“用你的镜头来猎取肯尼亚”理念，以文明的摄影方式领略肯尼亚美丽风光，取代过去不文明的狩猎旅游。

南非、肯尼亚各国家公园的设施建设和旅游活动，一切以保证国家公园的原生态为中心，保持人与自然和谐发展的稳定秩序，旅游设施的建设和旅游活动的安排都坚持不影响生态环境，不破坏民族风俗和风格，防止出现因旅游开发而过分商业化、庸俗化的倾向，保持了景区的差异性和吸引力。如桌山整座山峰除了一个缆车车站、一个低矮的餐馆，再无任何建筑，一直保留着自然朴素的面貌。桌山的观光索道，只有一上一下两部缆车，即使旺季时也绝不多加缆车，而且大风天气时登山缆车将会关闭。海豹岛不允许自驾船只前往，不允许游人登陆。好望角自然保护区规定游客进出不允许携带一草一木，甚至连一块小石头都不允许带出保护区，不时有安检人员对车辆和游客进行抽查。马赛马拉国家公园内完全保持其自然野生状态，不设人为建筑、设施，游人进入不得干扰动物自由，不得大声喧哗，公园内有武装警察守卫，开车的司机都必须取得资格，并严格遵守保护区的规定。这样，动物按照它们原来的生活方式生存和繁衍，游客的活动受到有效的控制，动物与人类相安无事。

通过多年来的保护行动，南非和肯尼亚的野生动植物资源保护取得了明显的成效：

一是生态环境和资源保护意识深入人心。在南非和肯尼亚，野生动植物资源保护已经成为公民的一种自觉行动。开普敦海豹岛和企鹅滩的形成就与当地居民自发而强烈的野生动物保护行为密不可分。2018年开始，由美国达拉斯动物园、美国动物园与水族馆协会、泛非动物园和水族馆协会、南非戴尔岛保护基金会等多家机构联合开展了“非洲企鹅巢项目”，在南非5个企鹅栖息地合计安放了1500多个人工巢穴，这些巢穴利用率在99%以上。通过安放人工巢穴，为企鹅提供安全、可遮挡阳光的住所，企鹅在其中孵化出宝宝的成功率大大高于其他地点[12]。“享受自然、善待家园”已经成为一种生活理念，甚至城市地区也随处可见人与动物和睦共处的景象：狒狒进入旅店嬉戏，大量的鹳鸟停落在内罗毕城市的行道树上……

二是生物多样性得到切实有效保护。通过设立国家公园、自然保护区、禁猎区等，南非已经成为最具生物多样性的国家之一，不仅物种丰富，而且有许多物种是世界其它地区所没有的。南非国土面积仅占全世界的1%，但拥有2.4万种开花植物，占全世界的10%；在世界上已知的哺乳动物中，有7%生活在南非[13]。20世纪初，全世界濒临灭绝的不足20头白犀牛生活在南非乌姆福洛济保护区，近年来白犀牛数量已达到2万只。

三、经验启示

我国的自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征。数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用。切实保护好这些珍贵资源，并在有效保护前提下合理释放资源价值，促进人居环境改善和人民生活水平提高，意义深远。南非和肯尼亚国家公园的一些做法和经验给我们以启迪。

(一）加快自然保护地建设，扩大生物多样性保护范围

目前我国已建立各类自然保护地达1.18万处，包括2750个自然保护区、3548个森林公园、1051个风景名胜区、898个国家级湿地公园、650个地质公园等，整合优化完成后的自然保护地总面积约180万平方公里，占我国陆域面积的18%以上[14]。全国规划布局49处国家公园，总面积约110万平方公里，保护面积居世界首位[15]。已批复设立的三江源等第一批5个国家公园保护面积达23万平方公里，涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类[16]，以国家公园为主体的自然保护地体系建设取得了阶段性成效。未来五到十年，在现有自然保护地整合优化基础上，需进一步开展自然保护地建设及野生动植物保护重大工程，强化生物多样性就地保护，合理开展迁地保护。实施好国家公园自然生态系统保护修复工程，保护濒危物种及其栖息地，建设生态廊道、开展重要栖息地恢复和废弃地修复，完善生物多样性保护网络，积极构筑多样化、多层次的保护体系，扩大生物栖息地和物种保护的空间范围。

(二）高度重视当地居民参与保护和建设，并与扶贫、就业计划相结合

南非政府明确规定：管理机关应该在建立保护区前向当地居民征求意见并考虑其利益，若有不同意见应召开会议协商解决。肯尼亚要求旅游利益不应尽由旅游集团所独享。

我国有许多自然保护地地处偏远贫困山区，在发展过程中必须协调好旅游开发与居民利益的关系，制订自然保护地就地保护发展与社区脱贫计划，建立“以旅游谋发展，以利民促保护”的发展模式，将周边居民纳入生态旅游发展与环境保护体系中来，让居民参与生态旅游的规划与开发，让居民参与生态旅游的经营与管理，让居民成为资源环境保护的重要成员，让居民从中获得足够的经济和社会利益，形成良性循环。 

(三）强化宣传教育，形成全民资源环境保护意识

广泛深入开展生态文明和资源环境保护的宣传教育和知识普及活动，将自然资源、文化遗产和环境保护内容纳入国民教育体系。从家庭到学校再到社会，凝聚多方力量；借力网络、新闻、动漫、影视等新媒体，创新宣教方式。在全社会树立崇尚自然、尊重自然、保护自然的理念，增强全民生态意识和环保意识。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确提出，要以保护自然、服务人民、永续发展为目标，坚持生态为民，科学利用。要践行绿水青山就是金山银山理念，探索自然保护和资源利用新模式，发展以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要。一方面，要从大处着眼，注重自然保护地立法、管理、规划制度的顶层设计；另一方面，应从小处着手，将战略管理层面的问题，分解成操作层面的具体任务，比如国家公园品牌建设、生态农业、生态旅游、垃圾处理、村镇建设、生态补偿等等。可以借助国际组织、国家主管部门、规划设计单位、科学研究机构、社会团体、行业企业等不同渠道的力量，对一些影响基层区县自然保护地保护发展的重大问题，以课题研究、项目试点示范等形式，分步骤、分时序逐项解决，稳步提升自然保护地的发展水平。