世界生物圈保护区对我国国家公园建设与管理的启示

本文刊载于《中国科学院院刊》2022年第11期 “政策与管理研究”

1 中国环境科学研究院 生态研究所

2 中国人与生物圈国家委员会 秘书处

3 中国科学院水生生物研究所

2013年，党的十八届三中全会提出建立国家公园体制。2021年，我国正式设立了三江源、大熊猫等第一批共5个国家公园，标志着我国国家公园体制建设取得阶段性进展，进入快速发展的阶段。

世界生物圈保护区倡导保护与发展相协调的理念，在生物多样性保护、社区可持续发展、治理模式探索、定期评估等方面积累了大量成功经验，可为我国国家公园的建设与管理提供参考和借鉴。

为此，本文系统总结了世界生物圈保护区的理论和实践，并结合我国国家公园实际情况提出了对策建议，以期为我国国家公园建设与管理提供参考。

世界生物圈保护区概况

联合国教科文组织于1971年发起“人与生物圈”计划（MAB计划），多年来，该计划不断调整定位和研究重点，既引导了生态保护的新潮流，又对各类自然保护地的建设和发展起到了至关重要的作用。

世界生物圈保护区网络是MAB计划的重要实施平台。40多年来，其理念、目标和管理方式作出了与时俱进的调整。Ishwaran等将其发展概括为3个阶段：1976—1984年，生物圈保护区主要目的是保护和研究；1985—1996年，生物圈保护区强化了可持续发展的目标；1997年至今，生物圈保护区向更加包容性保护转变，更加强调社区参与和伙伴关系建设。韩群力、Hans和李渤生提出世界生物圈保护区不断对其定位、功能进行反思，强化了保护与发展兼容的理念和适应性治理的方式。

世界生物圈保护区、世界自然遗产、世界地质公园及国际重要湿地构成了国际名录地体系，其中世界生物圈保护区发起时间最早、生态系统类型最丰富，是国际名录地体系最大的组成部分。目前，全球共有738个世界生物圈保护区，分布于134个国家，是各成员国交流生物多样性保护经验、探索应对全球挑战的本地解决方案和可持续发展模式的重要窗口和桥梁纽带，在推动实现“爱知目标”（Aichi targets）和全球可持续发展目标（SDGs）方面发挥着重要作用。

世界生物圈保护区建设和管理经验

经过40多年的发展，世界生物圈保护区的理论、技术、方法不断创新与优化，在知识管理、社区参与、治理模式、可持续发展等方面积累了大量有益经验，可为我国国家公园提供参考和借鉴。

世界生物圈保护区的一个重要特点是使用“基于知识管理”方法，利用跨学科知识进行建设和管理，解决当前和未来的各类挑战，增进人类及环境的关系。具体表现在以下3个方面。

重视科研监测与知识管理

第一批世界生物圈保护区是在监测站和实验室周围建立的，积累了大量科学研究和监测数据。1985年之后，世界生物圈保护区开始重视文化多样性的监测评估与利用。2017年，“卓越计划”的实施促使生物圈保护区更加注重综合监测。现如今的生物圈保护区擅长将多来源的知识和数据整合在一起，善用跨学科知识进行综合管理。

实现知识融合与创新运用

Reed和Abernethy指出，“基于知识管理”需要专业的协调员，帮助汇集各类知识，在本地站点以及更广泛的网络之间进行创新应用。例如，中国人与生物圈国家委员会创建了《人与生物圈》杂志，通过宣传MAB计划的基本理念，探索“和谐共生”的绿色发展之路，成为中国乃至世界生物圈保护区相互学习交流的重要平台。

建立知识交流共享网络

为加强知识交流和共享，MAB-ICC组织成立了全球、区域、国家、专题交流的网络，以及两两结对的网络。例如，中国、德国、西班牙、加拿大等都成立了本国的世界生物圈保护区联盟，定期举办各类培训交流活动。

生物圈保护区通常包括当地社区区域，当地社区居民和其他利益相关方会共同参与起草、制定和执行生物圈保护区的愿景。具体表现在以下3个方面。

社区参与划定保护区范围和功能分区

例如，印度尼西亚Cibodas生物圈保护区2012年与当地社区商定，将周边社区和种植园纳入保护区范围，研究人类介入引起的生态演替并探索当地社区可持续发展。瑞典Voxnadalen生物圈保护区和埃塞俄比亚Kafa生物圈保护区申报时，当地政府与当地社区共同确定了范围和功能分区。

社区参与制定管理计划

制定管理计划是生物圈保护区与各利益相关方深入互动并获得支持的关键机会。南非Waterberg生物圈保护区在制定管理计划时，成立了由30多个当地代表组成利益相关方委员会，对管理计划进行规划，确保了各利益相关方的权益最大化。

推动社区参与各项经营活动，实现利益共享

例如，中国五大连池生物圈保护区积极推动社区参与经营活动。2019年，五大连池风景区旅游人次达到199万，旅游综合收入6.95亿元，接待康养人员21.8万人次。五大连池也因此被联合国教科文组织授予了世界生物圈保护区的最高奖项——“米歇尔·巴蒂斯”生物圈保护区管理奖。

世界生物圈保护区治理的本质是向当地社区居民和其他利益相关方赋权，让不同规模、不同级别的组织和利益相关方进行互动，促进合作，建立信任，进而实现共同管理。

丰富和发展了社区参与的多元治理模式

Stoll-Kleemann等研究发现将社区参与纳入治理使项目实施的成功率增加了约1.4倍。世界各地的生物圈保护区不断探索利益相关方共同治理的模式。例如，巴西大西洋森林生物圈保护区建立各级委员会，促使利益相关方共同参与治理；在加拿大、法国等国家，生物圈保护区与商业性团体合作，确保可持续性地利用自然资源。

形成了社会—生态系统适应性治理方法

社会—生态系统适应性治理旨在通过适应性的社会权利分配与行为决策机制，使社会—生态系统能够可持续地保障人类福祉。其中，瑞典Kristianstad生物圈保护区是首个社会—生态系统适应性治理案例，管理机构通过制定新的管理治理制度，推动各利益相关方产生适应性，实现了治理转型。

2008年，《马德里行动计划》将生物圈保护区提升为“全球可持续发展学习场所”。世界各地的生物圈保护区采取一系列措施，促进当地社区的可持续发展，积累了大量成功经验。

不断丰富可持续发展的理论与方法

例如，越南的Cat Ba生物圈保护区运用系统思维的理论方法，确定了可持续发展的杠杆点和干预策略，提出了切实可行的可持续发展对策。法国Merd'Iroise生物圈保护区通过角色扮演游戏，识别各方的发展诉求，寻求各方利益最大化。

通过生态旅游等绿色产业推动当地可持续发展

例如，瑞典Lake Vänern Archipelago生物圈保护区、黎巴嫩Shouf生物圈保护区、中国九寨沟生物圈保护区都以生态旅游为主导产业，极大地带动了当地社区的经济发展，其中，九寨沟社区居民的人均年收入从2010年的2.2万元增加至2016年的5.0万元。中国武夷山生物圈保护区通过升级茶产业，带动社区经济发展，区内社区人均收入高于区外社区人均收入。

实行国土空间改革，统筹保护与发展

我国黄山风景区经过多次改革，成立了管委会，实现了国土和自然资源相统一的行政权，通过推行生态发展理念，坚持统筹生物多样性保护与旅游发展，提升社区受益能力，于2018年被批准为世界生物圈保护区。

《世界生物圈保护区法规框架》规定，每10年对生物圈保护区进行1次定期评估，由权威部门编写评估报告，提交至MAB-ICC审查。为规范评估，MAB-ICC制定了《世界生物圈保护区评估表》，其评估框架如图1。基于此框架，不同国家和学者研究构建了更具体详细的生物圈保护区评估方法和技术。例如，中国人与生物圈国家委员会制定了符合中国国情的评估程序，被国际咨询委员会推荐为示范样板。Ferreira等基于社会—生态系统理论，在背景、输入、过程和结果4个维度上，构建了包括53个指标的生物圈保护区评估体系。Pool-Stanvliet等以MAB计划相关文件及南非法律法规为指南，构建了包括44项指标的南非生物圈保护区评估标准。

图1  世界生物圈保护区评估框架

对我国国家公园建设管理及可持续发展的启示和建议

我国国家公园中，涉及多个世界生物圈保护区，如福建武夷山、四川卧龙、陕西佛坪、甘肃白水江等。因此，借鉴世界生物圈保护区建设和管理经验，对促进我国国家公园建设管理及可持续发展具有重要意义。

我国各少数民族在长期的生产生活中形成了独特的生态保护传统文化和本土知识。目前，我国国家公园监测体系中缺乏对传统文化和本土知识的监测和挖掘。世界生物圈保护区在“基于知识管理”方面积累了大量成功经验，尤其在文化多样性相关知识的融合创新方面经验丰富，对我国国家公园的建设和管理具有启示意义。

建议：

1. 进一步完善监测体系，除对生物多样性监测外，也要加强对文化多样性的监测和评估；

2. 加强对文化多样性监测和评估数据重要信息的深度挖掘，实现跨学科融合、创新与利用；

3. 在国家层面成立分区域、分专题的网络平台，实现相关数据的多样化应用和共享。

社区参与情况势必对国家公园的管护效果产生影响。目前，在自然保护地整合优化中，存在将社区排除在外的“开天窗”现象，社区居民缺乏主动参与的保障机制。世界生物圈保护区将保护概念扩张到景观尺度，积极将周边社区纳入保护区范围进行统筹规划和管理，不仅能够实现自然生态系统的完整性保护，更易形成保护合力，体现“生命共同体”。

建议：

1. 将具有历史、文化、科学和旅游价值的自然村落纳入国家公园范围，在实现生态系统完整性保护的同时，确保全民共享；

2. 在建设前期就加强与当地社区的互动，减少因土地权属和范围划定引起的各种矛盾；

3. 引导社区参与决策制定，以可持续和重视参与性的方式解决保护与发展的挑战。

当前我国国家公园的治理中，政府占据主导地位，其他利益相关方参与不足。我国国家公园相关政策设计中多次提出多方共治的理念，但原则性较强，尚未形成可落地、可操作性的多方治理机制。世界生物圈保护区通过推动多利益相关方深度参与，探索构建了多种多样的治理模式和管理架构，可为我国国家公园提供借鉴。

建议：

1. 建立多元治理的体制机制，从明确法律地位、深化各方认识、提供保障措施等方面，给予各利益相关方充分的意见表达权和合理的决策参与权，完善多方治理制度体系；

2. 因地制宜创新治理模式，探索建立包括政府治理、社区治理、公益治理、共同治理等多种治理模式在内的政府主导、多元参与的国家公园治理体系。

据统计，最先开展的10个国家公园体制试点区内有63.05万人，如何实现生态保护和社区可持续发展是国家公园面临的重要难题。目前国家公园采取的特许经营等可持续发展措施，也存在垄断性经营，缺乏自由竞争和对企业的生态评估诸多问题；其他生态产品也有待进一步研究并促进价值转化等。世界生物圈保护区不断探索可持续发展模式，其重要内涵和成功经验值得我国国家公园学习和参考。

建议：

1. 继续深入完善国家公园生态补偿制度，加大财政转移支付和生态补偿力度；

2. 建立国家公园生态产品价值实现和品牌增值机制，探索建立生态产品市场化机制；

3. 探索将社区经济发展纳入国家公园管理权限，由国家公园管理机构实施对其范围内保护与发展的统一协调管理。

目前，我国国家公园的评估主要集中在布局评估、管理评估和保护成效评估等方面，缺乏对社区可持续发展、多元治理模式等方面的评估，综合评估机制尚未建立。世界生物圈保护区定期评估是一种品质管理机制，可对我国国家公园的评估机制的建议提供参考和借鉴。

建议：

借鉴世界生物圈保护区10年评估工作机制，把定期评估作为衡量国家公园建设和管理质量的重要手段；从生物多样性保护、社区可持续发展、管理支撑保障、治理协调体系等各个方面，制定我国国家公园的综合评估体系。

结   语

世界生物圈保护区把严格保护区域与周边社区联合为一个有机整体，倡导保护与发展相协调的理念，对我国国家公园在解决治理模式单一、社区参与度低、保护与发展矛盾突出等问题具有重要的指导意义和启示作用。我国国家公园已进入快速发展阶段，须充分参考和借鉴国际各类自然保护地建设管理的成功经验，并结合我国国情，不断完善和改进，以便更好地实现国家公园有效保护、合理利用和可持续发展目标，最终实现自然保护地体系的高质量发展。

总监制：杨柳春

责任编辑：张帆

助理编辑、校对：PAN

排版：筱小鹿