央地协同探索体制机制创新
——东北虎豹国家公园走出跨省重要自然资源资产由中央直接行使事权新路径
放归一年之后，“完达山一号”又回来了！
在东北红豆杉国家级自然保护区核心区、东北虎豹国家公园穆棱园区内，发现“完达山一号”的活动足迹。
东北虎豹国家公园的东北虎。东北虎豹国家公园/供图
2021年4月，东北虎“完达山一号”误闯黑龙江省密山市的一个村庄。一个多月后，它在龙江森工集团穆棱林业局施业区被成功放归自然。在野外生存一年后，它再次回到了穆棱林业局辖区。保护区管理局工作人员表示：“看来‘完达山一号’对穆棱林区栖息环境比较适应，已经在此定居。”
虎啸山林，豹跃青川。随着东北虎豹国家公园生态环境的日益改善，野生虎豹从杳无踪迹到频频现身，“百兽之王”正上演“王者归来”。
东北虎豹国家公园是第一个由中央政府直接管理的国家公园，肩负着保护以东北虎、豹为旗舰物种的生态系统，实现生态保护与经济社会协调发展，人与自然和谐共生的重要使命。公园建立了央地协同工作机制，在推进山水林田湖草整体保护、统筹治理方面进行了有益探索。生态系统得到整体保护、修复、治理，以虎豹为旗舰物种的生态系统呈现恢复向好态势，走出了一条跨省级行政区域的重要自然资源资产由中央直接行使事权的新路径。
2021年10月12日，东北虎豹国家公园正式设立。
东北虎豹国家公园横跨吉林、黑龙江两省，规划面积14065平方公里，涵盖19个自然保护地，森林覆盖率97.74%，是我国东北虎、东北豹历史天然分布区和唯一具有野生定居种群和繁殖家族的地区。
2016年12月，国家发展改革委报请中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过《东北虎豹国家公园体制试点方案》。
2017年8月，东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局（加挂东北虎豹国家公园管理局牌子）挂牌成立，作为第一个中央直接管理的国家公园管理机构，承担着中央部署的东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理体制和国家公园管理体制两项试点任务。这意味着，东北虎豹国家公园体制试点，同时叠加着全民所有自然资源资产管理体制试点，这在国家管理层面属于管理体制机制的创新。
东北虎豹国家公园体制试点与国有自然资源资产管理体制试点是党中央确定的重大改革任务，国家发展改革委、国家林草局等部门和吉林、黑龙江两省建立领导机制，成立试点推进工作领导小组，强化顶层推动。东北虎豹国家公园探索实行由中央直接管理的“管理局-管理分局”管理体制，管理层级更加扁平化，实现统一、精简、高效。
东北虎豹国家公园管理局局长赵利表示，各个分局初步实现了多个目标变一个目标、多重利益变一个利益、多层管理变一层管理，缓解了森工企业经营与保护的矛盾。
东北虎豹国家公园与吉林、黑龙江两省领导小组办公室、吉林省延边州政府、黑龙江省牡丹江市政府建立协调联络机制，协同配合落实试点任务，推进工作重心下移，与试点区吉林省珲春市、汪清县，黑龙江省东宁市建立协同工作机制，充分调动属地政府能动性，在生态保护、社区转型、特许经营等方面实行共建共享。通过不断探索实践，两项试点在组织管理上初步形成了纵向到底、横向衔接、多方联动的央地协同工作机制。
2018年，吉林、黑龙江两省先后将涉及国土、水利、林业等行政职能划转移交东北虎豹国家公园，由其代中央统一行使事权。
承接职责后，按照“两个统一”要求，东北虎豹国家公园全面履行管理职能，对全域所有类型自然资源资产统一管理，严控增量、严管存量，按生态保护第一原则对使用自然资源事项前置审核，保证试点期间没有破坏生态环境事件发生。为确保“接得住、管得好”，东北虎豹国家公园与吉林、黑龙江两省相关部门、地方政府建立了由东北虎豹国家公园出具审核前置意见、原管理单位履行行政审批手续的过渡期工作机制和重大事项多方会商工作机制，协调解决了诸多历史遗留问题和重点难点问题。所有者职责划转移交以来，东北虎豹国家公园管理局积极推进行政职能法律授权，梳理形成了涉及1612项的东北虎豹国家公园权力清单，梳理规范性文件916部（个），为深化试点改革奠定基础。
专家评价，东北虎豹国家公园从根本上解决了自然资源所有者不到位、所有者权益不落实等问题，走出了一条跨省级行政区域的重要自然资源资产由中央直接行使事权的新路径。
历史上东北地区曾经有过“众山皆有虎”的盛况，被大家俗称为“山大王”的东北虎、东北豹在这里定居繁衍，巡游四方。
20世纪初，我国长白山地区的东北虎有百只之多。然而，由于人类活动的增加，森林的砍伐和退化，虎豹数量大幅下降。1998~1999年的一次国际专家联合调查发现，中国境内已经没有繁殖或可持续发展的东北虎豹种群。
1998年，吉林、黑龙江等省区市启动天然林保护工程。2014年、2015年，黑龙江、吉林先后全面停止重点国有林区天然林商业性采伐，取而代之的是对森林的养护和保育，一些保护区也陆续建立，东北虎豹的绿色家园得到了越来越好的保护。
在过去，东北虎豹活动区域涉及黑龙江和吉林两省的多部门、多行政区管辖，保护和管理条块分割，加上区域内耕地、牧场、工矿企业、公路铁路穿插，虎豹的生存空间被分割，栖息地碎片化问题突出。
北京师范大学生命科学学院副教授冯利民表示，要实现东北虎种群长期稳定繁衍，既需要大面积的连通栖息地和完整的森林景观，又需要健康的植被结构、丰富的生物多样性和完整的食物链，以及不受干扰的繁衍环境。这意味着必须从生态系统整体保护、生物多样性整体修复的视角来保护东北虎。只有我国东北地区的广袤森林可持续地保存下来，让处于生态金字塔顶端的“森林之王”回归故乡自由地栖居，才意味着真正实现了野生东北虎的保护目的。
东北虎豹国家公园内涉及19个自然保护地，按照中央相关文件要求，在国家公园建立后，将撤销相关区域内其他自然保护地类型，由东北虎豹国家公园管理局在其辖区内统一行使国家公园自然保护地管理职责。目前，东北虎豹国家公园管理局已制定试点区内各类自然保护地管理机构整合方案。
东北虎豹国家公园将自然资源管护作为一项核心任务，依托现有管护队伍，建立了管理局—分局—林场“三级网格化”包保体系，确保每个林班反盗猎责任落实到具体的人或巡护队，做到责任上图、制度上墙。东北虎豹国家公园与地方政府密切配合，联合公安、工商、交通、海关等部门共同实施执法专项行动，严厉打击各类破坏自然资源违法行为。
虎豹定居，实现稳定繁衍和内陆扩散，不但要实施生态修复，改善栖息地质量，还要加强跨境保护。东北虎豹国家公园、吉林和黑龙江两省政府先后出台系列文件，暂停新增项目审批和采矿权、探矿权延续，控制人为活动增量。规范沟系承包经营，取缔违法承包经营活动，组织核心保护区承包户有序退出，限制合法承包经营活动的生产规模，在生态承载力范围内开展特许经营。
监测数据显示，东北虎豹国家公园试点期间森林蓄积量增长5.2%，有蹄类种群明显恢复，梅花鹿相对丰富度指数增长3.5倍，野猪增长近2倍，狍增长1倍以上，野生东北虎、东北豹数量由试点之初的27只和42只分别增长至50只和60只，监测到新繁殖幼虎10只以上、幼豹7只以上，并呈现明显向中国内陆扩散的趋势。
2021年12月，东北虎豹国家公园在吉林省汪清县启动野生动物造成损害补偿保险签约仪式，首批发放国家政府性补偿资金共计710万元。同时，与保险公司开展合作，做到野生动物损害补偿“双保险”。
东北虎豹国家公园生态转好，野生动物数量大幅度提升，但人兽冲突问题也接踵而来。野生东北虎、豹及其它野生动物开始频繁现身，造成损害事件频发。为充分保障东北虎豹国家公园区域内人民群众的合法权益，有效缓解野生动物保护和林区群众生产生活之间的矛盾，助推野生动物及生态保护工作顺利开展，东北虎豹国家公园积极推进野生动物造成损失、损害补偿工作，从2020年1月1日起，实现全域内野生动物造成损害补偿赔付100%，并将在2022年全面引入商业保险机制。
根据《东北虎豹国家公园野生动物造成损失补偿办法》，在国家公园项目中安排专项资金保障补偿经费，解决黑龙江片区及吉林片区无补偿资金来源和补偿配套资金不到位等问题，只要是野生动物造成的损失都由政府埋单。
东北虎豹国家公园设置生态公益岗，优先聘用社区居民参与保护工作，重点保障抵边居民、低收入家庭从公园建设中受益。从2022年开始，对园区内符合抵边居民条件农户共计444户，一次性解决生态岗问题，按照抵边居民“一户一岗”，人均将实现1万元/年的补助。
东北虎豹国家公园相关负责人介绍，在保护优先的原则下，利用生态体验、特许经营、第三产业等方式，促使区内初步形成了以黑木耳、蓝莓、桑黄等为代表的种植业，以黄牛圈养为代表的养殖业和以绿色生态游、红色文化游为代表的旅游业等绿色支柱产业。
东北虎豹国家公园规划在公园周边乡镇设立14个入口社区，发展生态旅游与自然教育，提供特色访客接待服务，形成具有林区和地方特色的森林、康养、宜居、医疗、文化等生态小镇，为东北虎豹国家公园转移人口提供生态保护岗位和社会服务岗位，承接并安置国家公园转移的人口和疏解的相关产业。
在试点过程中，东北虎豹国家公园基本保障了“人虎两安全”，实现了人与自然，人与国家公园和谐共生。
日前，国家林草局会同吉林省、黑龙江省政府召开局省联席会议，部署推进东北虎豹国家公园建设的重点工作。会议指出，东北虎豹国家公园正式设立以来，国家林草局与吉林省、黑龙江省政府充分利用联席会议机制平台，形成了齐抓共管的工作合力，共同推进东北虎豹国家公园在生态保护、勘界立标、科研监测、矛盾调处、自然宣教等方面取得了阶段性成果。下一步，局省要继续加强协同配合，坚持问题导向，建立工作台账，推进东北虎豹国家公园建设取得新进展。
东北虎豹国家公园有关负责人表示，作为全球温带森林生态系统的重要区域，世界重点保护珍稀濒危野生动物、生物多样性保护旗舰物种东北虎、东北豹的主要生存繁殖地，承载着生命的开始和延续。东北虎豹国家公园将会成为中国生态文明建设的名片、国际野生动物保护负责任大国形象展示的窗口、野生动物保护国际合作的典范。（中国发展改革报社 记者 田新元）
来源：中国经济导报
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