林政保护之变

本文作者：党双忍，现任陕西省林业局党组书记、局长，大熊猫国家公园陕西省管理局局长。

1998 年，长江流域暴发特大洪水。追根溯源，人们深刻意识到，过度采伐、过度开垦，导致具有调节气候、涵养水源、保持水土、蓄滞洪水、维护生物多样性等诸多功能的生态系统遭受严重创伤，以至于天降大雨顷刻注江入河。98大洪水，开启中国生态保护事业新里程。国家相继启动退耕还林还草、天然林资源保护、黄河、长江中上游水源涵养林、野生动植物保护和自然保护地等重大生态保护修复工程。盛大开启森林回归、生态向好历史画卷。2000 年，中国成为湿地国际第 57 个国家会员，国家林业局颁布《中国湿地行动计划》。2005 年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，2006年第六次全国环境保护大会提出 “三个转变”战略思想，2007 年党的十七大报告确定生态文明建设是战略任务。之后，国家相继发布《国家重点生态功能保护区纲要》《全国生态功能区划》《全国生态脆弱区保护规划纲要》。2010年，国务院成立“国际生物多样性年中国国家委员会”，印发《关于加强生物物种资源保护和管理的通知》《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》，批准《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》和《中国生物多样性保护战略与行动计划》。2011 年印发《全国主体功能区规划》。国家相继颁布施行《森林法》《草原法》《湿地保护法》《防沙治沙法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《生物安全法》《水法》《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《防洪法》《气象法》等等，初步形成了生态保护法、环境保护法和生态安全法组成的生态环境保护法律体系。

（二）林政保护权能之变。过去，林政部门负责森林、湿地和荒漠等生态系统保护修复，环保部门指导、协调和监督生态保护，农业部门负责草原开发利用和生物物种资源的保护和管理，国土部门负责古生物化石、地质遗迹等保护管理，水利、住建、文旅部门兼顾部分自然保护区和风景名胜区管理监督。“生态环境保护”常以“环境保护”“环保”简称。新一轮机构改革后，在森林、湿地、荒漠基础上，接入草原、国家公园、自然保护区、地质公园、地质遗迹、风景名胜区等，成为“林业草原部门”（即本文简称“林政部门”）。生态空间上的森林、草原、湿地、荒漠，以及自然遗产、地质遗迹、风景名胜区，统一整合在新的林政部门。像农业农村对应农业空间一样，林地林区、草地草区、沙地沙区、保护地保护区对应着生态空间。机构改革不是简单的重新组合，而是推进自然生态空间治理体系和治理能力现代化的系统性、整体性、重构性变革。我们要从思想观念、知识技能、体制机制上实现全面转变。生态空间治理要从自然生态系统演替规律和内在机理出发，科学实践“人与自然是生命共同体”“人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”理念，探索生态环境保护和资源持续利用的新路径，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要。

（三）林政保护空间之变。中国生态保护理论创新与实践探索取得重大进展，形成中国特色自然保护体系。一是以国家公园为主体的自然保护地体系。2019 年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》指出，自然保护地是由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护。自然保护地是生态保护和建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。国家公园、自然保护区、自然公园，保护等级不同，但共处一个体系，具有相同建设目标，即健康稳定高效的自然生态系统，提供优质生态产品和社会服务，维持人与自然和谐共生永续发展。二是以自然保护地体系为核心的生态保护红线保护体系。2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》指出，生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。生态保护红线落界为自然保护地边线或是自然生态系统完整空间边线，如林线、雪线、流域界线，江河、湖库，以及海岸向陆域延伸线。划定并严守生态保护红线是管控重要生态空间的关键举措，是提高生态产品供给能力和生态系统服务功能的有效手段。生态保护红线以内生态空间，与自然保护地体系保护级别相当，原则上按禁止开发区管控，以封禁保护为主，改善和提升生态功能。三是以生态保护红线为底线的生态空间保护体系。2019 年，中共中央国务院《建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确，生态空间是国土空间中的一个独立空间，中国生态空间规划迈入世界前列。生态空间类型具有多样性，陆地生态空间主体是森林、草原、湿地、荒地、荒漠等。严格控制生态空间开发利用活动，依法实行空间准入和用途转用许可制度，确保生态空间不减少，生态功能不降低，改善森林草原结构，提升生态系统质量，增加生态产品生产能力。

（四）林政保护体系之变。新时代生态文明建设纳入“五位一体”战略布局，确定“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”总体目标。从全国国土空间利用结构来看，城镇空间不足5%，农业空间不足20%，自然生态空间占 70%以上。三大国土空间，遵循各自生态保护规律，形成各自保护体系。国土空间体系，犹如一棵大树，城镇空间是“冠空间”，农业空间是“干空间”，生态空间是“根空间”。林政部门履行保护“根空间”使命，形成“五位一体”保护体系，统筹治理林地、草地、湿地、荒地沙地以及自然保护地，保护森林、草原、湿地、荒漠四大生态系统，全面实施森林法、草原法、湿地保护法、防沙治沙法、野生动物保护法，自然保护地法。进而言之，与自然资源、生态环境两大部门覆盖全部国土空间的监管构造不同，林业草原部门专注于国土空间中的生态空间——保护地保护区、林地林区、草地草区、湿地湿区、沙地沙区，着力保护四大生态系统和一大自然保护地体系。

注：本文是“林政之变”系列文章之一。陕西省林业科学院院长助理、生态修复所所长赵国平研究员为本文形成立有汗马之功。2022年1月3日于磨香斋。

来源：价值中国网