国家公园：守护地球家园的最美国土

2021年10月12日，习近平主席宣布中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，标志着以国家公园为主体的自然保护地体系建设进入了新阶段，也标志着国家公园体制这项生态文明建设的重大制度创新落地生根。祖国的大好河山，蕴藏着无与伦比的自然资产，也拥有数不胜数的秀丽风光，国家公园就是尊重自然、顺应自然、保护自然，人与自然和谐共生的地球家园，能够世代传承、造福人类。

三江源国家公园内的藏羚羊。（彭建生摄）

把最美丽的国土纳入国家公园体系

中国的现代自然保护事业开创于1956年，原林业部启动了广东鼎湖山等第一批天然森林禁伐区（自然保护区）的划建，用于保存自然植被以供科学研究。经过近70年发展，我国建立了自然保护区、风景名胜区、森林公园、海洋公园等各类自然保护地1.18万处，覆盖了陆域总面积的18%、领海的4.6%，为保护重要自然资源、自然生态系统和生物多样性，构筑国家重要生态屏障和维护国土生态安全作出了重大贡献。但由于诸多原因，自然保护地多头管理、破碎化、孤岛化现象越来越严重，该保护的地方未得到有效保护，人民日益增长的对美好生态环境的需要与优质生态产品供给不平衡、不充分的矛盾日益突出。

为了从根本上解决自然保护领域的诸多问题，为国民提供更多更好的生态产品和服务，党中央于2013年提出了“建立国家公园体制”的战略设想，作为生态文明建设的重大举措。2019年，中办、国办印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确了中国自然保护领域的变革思路，就是要按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，创新自然保护地管理体制机制，实施自然保护地统一设置、分类保护、分级管理、分区管控，把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系，实行严格保护，形成以国家公园为主体的自然保护地体系。

按照生态价值和保护强度，我国新型自然保护地体系分为国家公园、自然保护区、自然公园3个等级，其中国家公园的保护等级最高。《建立国家公园体制总体方案》要求“研究提出国家公园空间布局，明确国家公园建设数量、规模”，要把自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分保护起来。为了把“最美的国土”纳入国家公园体系，国家林业和草原局组织制定了《国家公园设立规范》，作为遴选我国国家公园的统一尺度，也是国家公园的准入门槛。设立规范主要从国家代表性、生态重要性和管理可行性角度确立了我国国家公园的三大准入条件和9项评估指标。其中，“国家代表性”在国家公园遴选中极其重要，不仅强调国家公园应选择具有中国代表意义的自然生态系统，或中国特有和重点保护野生动植物物种的集聚区，且具有全国乃至全球意义的自然景观和自然文化遗产的区域，还要体现国家公园必须符合国家的整体利益和长远利益，由国家主导设立。“生态重要性”是国家公园最为核心的功能，强调国家公园作为自然保护地的核心功能，是生态建设的核心载体，其他任何功能都必须在保护生态的基础上展开，自然生态系统所承载的自然资源、人文资源都必须完整地保存。“管理可行性”是国家公园设立的落脚点，既要能够体现国家事权，国家管理、国家立法、国家维护，又应该充分考虑到中国人多地少的现实条件，具备以较合理的成本实现有效管理的潜力，协调好利益相关者的关系，并提供国民素质教育机会，实现全民共享。

为了有序推动国家公园建设发展，目前相关方面正在抓紧研究制定中国的国家公园空间布局方案。布局研究重点突出三项原则：一是坚持国家立场，体现国家利益，实现全民共享，彰显中华文明。二是坚持系统思维，既要保护好具有全球价值、国民认同度高的重要自然生态空间，同时也要考虑到保护的可行性。三是坚持科学布局，要从生态的角度出发，以第三次国土调查的最新成果为底版，尊重自然规律，整合自然保护空间，实现重要自然生态跨行政区域、跨流域的整体保护。本着彰显国家公园基本理念、坚持国家公园功能定位、体现国家公园引领作用、突出我国自然保护的基本国情的要求，在全面分析中国自然地理格局、生态功能格局、典型自然景观特征和自然保护管理基础条件的基础上，开展全国自然生态地理区划和自然保护关键区研究，按照自然生态地理单元的特征，进行自然保护关键区域国家代表性、生态重要性和管理可行性评价，遴选出一批具有国家象征性、国民认同度高、拥有独特自然景观和丰富科学内涵的国家公园候选区。做好国家公园空间布局的顶层设计后，按照储备一批、创建一批、设立一批的思路，建立动态开放的国家公园储备机制。综合国家生态安全需要、公众关注度和地方积极性等因素，按照“成熟一个、设立一个”的原则，逐步把自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分纳入国家公园体系，推动形成科学适度有序的国土空间保护格局，服务国家发展战略，构建人与自然和谐共生的地球家园。

东北虎豹国家公园（来源：东北虎豹国家公园管理局）

第一批正式设立的5个国家公园，按照《国家公园设立规范》进行了严格科学的评估，符合国家公园设立标准，也纳入了我国国家公园空间布局方案。第一批国家公园只用不到2.5%的国土面积涵盖了30%的陆域国家重点保护野生动植物，每一个都是所在自然生态地理区域的典型代表，都具有无与伦比的“四最”核心保护价值，均位于我国生态安全战略格局的关键区域，对构建全国生态安全屏障发挥着重要的战略支撑作用。三江源国家公园是地球第三极青藏高原高寒生态系统大尺度保护的典型代表，保护了高寒特有生物多样性宝库，以及大江大河源区草原草甸、荒漠戈壁、冰川雪山、河湖湿地复合生态系统。大熊猫国家公园是野生大熊猫集中分布区和主要繁衍栖息地，具有独特的自然文化景观。东北虎豹国家公园分布着我国规模最大、唯一具有繁殖家族的东北虎、东北豹种群，以及伞护的温带针阔混交林生态系统。海南热带雨林国家公园拥有我国在亚洲热带雨林和世界季风常绿阔叶林交错带上唯一的、最完整、最多样的大陆性岛屿型热带雨林，保护了珍贵的雨林生物多样性宝库，还是全球最濒危灵长类海南长臂猿的唯一分布地。武夷山国家公园拥有同纬度保存最完整、最典型、面积最大的中亚热带常绿阔叶林生态系统，被誉为“鸟的天堂”“蛇的王国”“昆虫的世界”“世界生物模式标本产地”，还拥有以“碧水丹山”为特色的丹霞地貌景观，同时还是著名的世界文化和自然“双遗产”。

大熊猫国家公园（大熊猫国家公园管理局）

保持重要自然生态系统的原真性完整性

目前全球100多个国家建立了5600多个国家公园，面积超过400万平方公里。每个国家赋予国家公园的定位都不相同，但基本认同国家公园都是为了保护大尺度的生态过程，以及相关的物种和生态系统特征而设置的特别保护区域，具有几个明显的特征：①呈现自然区域的典型风貌以及生态、环境或者风景特征，其本地动植物资源、栖息地以及地质多样性区域具有特别的精神、科研、教育、休闲娱乐或旅游价值；②具有足够大的面积以及相应的生态质量，以维持其正常的生态功能和过程，使当地物种种群和群落在最低程度的管理干预下，得以在其中繁衍生息；③在很大程度上应保有“自然”状态，或者具有恢复到这种状态的潜力，较少受到外来物种的侵袭。不难看出，全球对国家公园的基本认知就是一个大尺度保持典型自然风貌的区域。

我国的国家公园建设是一项重大生态保护战略举措，目的就是保持自然生态系统的原真性、完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，其首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，把大面积具有国家代表性的自然生态系统严格保护起来，给子孙后代留下珍贵的自然资产，这个定位首先要把握好。

生态系统完整性可以理解为包含主要生物群落类型和物理环境要素，生物多样性丰富，能维持伞护种、旗舰种等种群生存繁衍，且具有多种代表性的大面积自然生态系统。主要从3个层次理解：一是生态系统结构和过程完整性，结构完整的生态系统应由生产者、消费者、分解者及物理环境四部分构成，这是生态系统完整性的基础；生态系统过程是在一定区域内生物与生物、生物与环境间的物质和能量流动，以及种群繁衍、群落演替等，主要包括初级生产(有机质合成)、营养物质循环、物质与能量流的调节等过程。二是生态系统功能完整性，主要包括气候调节、水源涵养、控制有害生物等调节类功能，及养分循环、初级生产、固碳释氧、保护生物多样性等支持类功能。三是生态系统空间格局完整性，将森林、草原、湿地、河湖、荒漠、田园、冰川等生态系统看作一个有机联系的整体，实现在生态系统层面的整体保护管理与修复。

生态系统原真性是国际上定义、评估和保护文物遗产的一项基本准则。原真性的生态学含义在恢复生态学领域存在历史原真性与自然原真性两种解释。历史原真性是指生态系统在历史发展过程中始终保持原始的、不受干扰的状态；自然原真性是指生态系统在各种干扰作用下生物与环境条件建立了相互协调的关系，在能量流动和物质循环方面运行良好，生物量的积累、碳储存、微气候的控制、种间的相互作用达到动态平衡，在承受当地环境正常压力事件（如周期性火灾或季节性洪水）方面能够自我恢复等。两种解释恰好与“原”“真”词义对应，前者强调生态系统未经干扰的原初状态，后者强调生态系统演化的真实过程。我国在构建国家公园体制时引申到了自然生态系统的保护，一般指特定区域内生态系统在各种自然干扰和人为干扰下保持原生状态的程度，主要是强调保护并长期维持自然界的本来面貌，核心是保障生态系统具有持续的自组织能力。

武夷山国家公园（来源：武夷山国家公园管理局）

针对现有自然保护地存在的空间重叠、管理割裂、碎片化、孤岛化、保护与发展矛盾突出等问题，国家公园建设和管理将由国家主导，可以对跨行政区域、大尺度的自然空间进行有效规划与统筹谋划，重点是从两个方面着力：一是创新自然生态保护体制，整合各类各级自然保护地和周边生态价值高的区域，破解部门、地方利益与行政体制的分割，有效解决交叉重叠、多头管理的碎片化问题，建立统一规范高效的管理体制，实行最严格的保护，整体提升我国自然生态系统保护水平。二是突出完整性一体化保护。从国家利益出发，大尺度保护国土生态安全屏障的关键区域，具有国家代表性乃至全球价值的自然生态系统、生物多样性和自然遗迹集中分布区，以及原生态强的自然区域，从而实现山水林田湖草沙的一体化保护。三江源国家公园在体制试点基础上，将长江的正源各拉丹东、长江的南源当曲、黄河源头的约古宗列等区域纳入国家公园范围，区划面积由试点期的12.31万平方公里扩展至19.07万平方公里，实现了长江、黄河和澜沧江源头生态系统的整体保护。大熊猫国家公园将四川、陕西、甘肃三省23个县（市、区）野生大熊猫密集区域及大熊猫局域种群的廊道和走廊带都划入国家公园范围，实行完整保护，将原来分属不同部门、不同行政区域的69个自然保护地连为一体，新划进了20%左右保护地之间的连接地带，解决了原来各个保护地之间互不联通、存在保护空缺的问题。东北虎豹国家公园立足于东北虎、东北豹栖息地森林生态系统的原真性、完整性，将近年来监测确认的东北虎、东北豹的跨境迁移通道、繁殖家域、定居区、活动频繁区、潜在栖息地以及连接区域划入国家公园范围，保护区域在原有19个自然保护地的基础上扩大了近3倍，野生东北虎、东北豹的进入、定居、繁殖和扩散通道都得到了系统保护，生态过程更加完整。海南热带雨林国家公园整合了海南中部尖峰岭、霸王岭等20个自然保护地，把保护地之间的生态廊道连接起来，解决人为割裂、保护空缺等问题，使保护面积从原来的2443平方公里增加到4269平方公里，完整保护了海南岛五指山、鹦哥岭、猕猴岭等第一级山地生态系统，为野生动植物的繁衍提供了更加完整的生态空间，也保护了南渡江、昌化江、万泉河的发源地，被誉为海南岛“生命之源”。武夷山国家公园实现了福建和江西区域武夷山地生态系统的整体保护，也完整保护了武夷山世界文化和自然双遗产地。

海南长臂猿（来源：海南热带雨林国家公园管理局）

让生态保护与全民共享相得益彰

习近平总书记在今年初考察武夷山时指出“要坚持生态保护第一，统筹保护和发展，有序推进生态移民，适度发展生态旅游，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一”。国家公园正式设立只是一个起点，还需要处理好保护与发展的矛盾，高质量高标准建设，为公众提供优质生态产品和服务，使国家公园在生态文明和美丽中国建设中发挥重大作用。

首先，推进国家公园高质量高标准建设。按照国务院批复的边界范围、管控分区组织勘界，将国家公园作为独立登记单元，按照自然资源统一确权登记办法对区域内所有自然空间统一进行确权登记，落实全民所有自然资源资产所有权职责，制定国家公园权责清单，厘清国家公园管理机构与地方政府的行政管理边界。开展自然资源与生态环境本底调查，明晰生态资产家底，构建生态资源数据库。健全国家公园“天地空”一体化综合监测系统，完善生态定位观测站、野外研究基地、野外观测站点、调查监测样地样线等野外科研监测设施设备，提升科研监测能力。建设野生动植物救护繁育体系，完善疫源疫病防控和森林草原防火体系，建立外来物种入侵预警评估机制。坚持以自然恢复为主，生物措施和其他措施相结合，开展人工林近自然修复、黑土滩和沙化土地治理及退化草场改良，恢复珍稀濒危物种栖息地，有序拆除影响野生动物活动的围栏，建设连通廊道，增强栖息地连通性。加大对科研监测、科普宣传、自然教育、自然游憩及配套基础设施建设力度，提升园区基础设施和公共服务设施水平。

其次，统筹好保护与发展的关系。针对我国人口众多，开发历史悠久，保护面临压力大等问题，科学合理地处理好自然保护与社区发展的关系，安排好原住居民的生产生活。一是分区实行差别化管控。国家公园要牢记生态保护第一的理念，应把自然生态系统的关键地区、生态脆弱敏感区和生物多样性最富集的区域划到核心保护区，实行严格的保护。原有的工矿企业、村镇、开发项目等应有序退出来，如果有一些村庄暂时不能退出来，可设一个过渡期，明确生产生活边界和管控要求。在一般控制区合理安排原住居民的生产生活，包括科普、教育、游憩体验活动等，分区实行差别化管控。二是引导原住居民绿色发展转型。创新特许经营模式，在同等条件下，优先考虑当地居民或企业参与国家公园特许经营项目。支持当地居民在适宜区域从事林下经济、农家乐等经营活动，推动园区绿色转型，居民生产生活条件持续改善。鼓励开展生态体验和游憩服务，发展与国家公园目标定位相协调的生态产业，引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区，完善公共服务设施，提升公共服务水平。三是逐步完善生态补偿政策。健全森林、草原、湿地、荒漠等生态保护补偿机制，引导地方建立差别化的生态补偿政策。考虑到当地政府和当地居民因为生态保护、开发项目退出受到一些损失等因素，中央财政转移支付要向国家公园所在地区进行倾斜。探索建立野生动物致害补偿保险制度，维护受损群众基本权益。完善生态护林员选聘制度，鼓励和吸引当地居民参与国家公园保护和管理，增强园区居民获得感。

东北虎（来源：东北虎豹国家公园管理局）

第三，为全社会提供优质生态产品和服务。国家公园顾名思义也是人民的公园，是全民共享的公地，坚持全民公益性是国家公园重要的理念之一，科研、教育和游憩也是国家公园应该具备的重要功能。国家公园里青山常在、绿水长流、空气常新，是最好的生态产品，也是最美的自然课堂，还是最有吸引力的生态体验胜地，依托无与伦比的生态人文资源，可以开展自然教育、科普宣传和生态体验，为公众提供更多贴近自然、认识自然、享受自然的机会，传播国家公园文化，增强民族自豪感，增加生态获得感，促进人与自然的和谐共生。当然，在国家公园开展教育游憩旅游活动与其他区域还是有所区别的。一是在区域上有所限定，国家公园将划为核心保护区和一般控制区进行管控，核心保护区里原则上只对科学研究、考察观察、调查监测、生态修复等活动进行开放，而一般控制区将规划和建设一些游憩区，包括自然教育基地、科普基地、野外观测点，以及露营、徒步、解说系统、安全救助等设施，在有安全保障的情况下对旅游者、公众开放，满足公众进入自然、亲近自然的要求。二是在时间上有一些限制，如有些野生动物在繁殖期受到惊吓会影响繁殖活动，森林草原防火期的火灾风险很大，需要限制人为活动。三是考虑到生态承载力和生态体验的感受，会对人流数量做一些限制，根据环境容量合理确定每年或每天访客承载的数量，建立门票预约制度。四是对人的行为进行限制，倡导对生态环境影响最小的生态旅游、自然体验，尽量少用基础设施，或者仅使用最简单的基础设施。五是将管理权和经营权分离，原则上公益性项目可能都是免费的，对所有经营性项目都采取特许经营，科学测算运营成本，根据每个项目特点少收费，严格控制经营服务类的价格，主要的目的还是让公众能够进入到国家公园，感受自然之美，弘扬国家公园文化。如武夷山国家公园出台生态游憩管理办法，实行景观资源山林所有权、使用管理权“两权分离”，对7.76万亩集体山林建立与旅游收入联动递增机制，平均每年给村民“分红”300多万元。对九曲溪竹筏游览、环保观光车、漂流等实行特许经营，公开选聘1400多个村民从事生态保护、旅游服务等工作，进一步拓宽了村民就业渠道。社区群众对国家公园的认同感、归属感不断增强，绿色、低碳、循环的生产生活方式逐步形成，成为绿水青山就是金山银山的生动实践。

生态文明是人类文明发展的历史趋势，加快推进国家公园建设，构建完善的以国家公园为主体的自然保护地体系，将使地球家园的最美国土得到有效保护、世代传承，使广大人民群众能够享受到国家最美、最优质的生态产品，为建设生态文明、美丽中国和人与自然和谐共生的现代化奠定生态根基。