国家公园管理局不能既当裁判员，又当运动员。选择特许经营方时，不能跟管理部门存在利益方面的关系；第二，必须要存在有限有序的市场竞争，通过市场竞争优化服务、提高资源配置效率。如果没有市场竞争了，这样的经营也不能搞。
国家公园内只留下“国家公园管理局”一块牌子，原来的保护区大多变成了国家公园管理局某某分局。不过机制上目前还在理顺过程中。现在各分局之间，保护及监测工作推进很快，因为改革风险较小；但可持续经营、社区发展这些涉及国计民生的改革内容，才是最难啃的骨头。
我们一直在呼吁“一园一策”，包括两个方面：每个国家公园有自己的管理政策，但与此同时，受到同一部国家公园法律约束。
2017年8月，国家一级保护动物藏野驴在长江源(可可西里)园区的草场上闲庭信步。 （视觉中国/图）
2021年10月，首批5个中国国家公园揭开帷幕，三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山，体现着中国最美、最富野性的一面——自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域。
建立国家公园体制总体方案早已定调，实行“最严格的保护”，引领“以国家公园为主的自然保护地体系”改革。在祁连山国家公园试点，曾有多个冰川、森林景区因处于核心区而被取缔。许多人认为，国家公园不能进入游玩。
“国家公园是最好的生态产品，也是最美的自然课堂……所以肯定是要对公众开放的。”国家公园研究院院长唐小平在10月21日国家林草局新闻发布会上明确表示。国家公园将采取特许经营模式，由国家公园管理机构通过合同等方式，依法授权特定主体在国家公园范围内开展经营活动。特许经营项目优先考虑当地居民或当地企业参与。
美国的黄石公园已成世界知名的游览胜地，在中国，国家公园的壮美将如何向公众展现？首批国家公园设立后，多头管理、央地关系、栖息地破碎等挑战如何解决？对外开放，对内改革，国家公园站在新起点，怎么解内外难题，南方周末记者采访多名国家公园研究者释疑。
吕植 北京大学保护生物学教授、山水自然保护中心创办人
倪玖斌 大自然保护协会（TNC）西南中心主任
彭奎 永续全球环境研究所(GEI)项目主任
苏杨 国务院发展研究中心研究员
杨锐 清华大学国家公园研究院院长
（按姓氏拼音顺序排名）
南方周末：公众最关心的是，首批设立的国家公园现在游客能不能进？国家公园在这几年的试点中，生态旅游主要有哪些形式？彭奎：国家公园都是可以进的，很多原本存在的景区还在运营，但这种景区理论上并不属于国家公园特许经营范畴，未来还要面临调整。符合国家公园特许经营范式的探索，目前三江源做得较多，也是其能够通过评选晋升首批国家公园的一大因素。游客通过“云享自然”发展出的生态体验项目进入三江源黄河园区，客流量在规划容量内。访客有严格的要求。要通过国家公园访客测验，签署行为规范，要乘坐当地社区的车，住在当地牧民提供的住所，走固定的游览线路。在线路中间没有新建酒店和餐饮，避免对自然造成破坏。三江源的自然资源确实丰富，访客有很大概率能看到一些野生动物，还有专业的自然向导讲解服务。另一种渠道是参加昂赛乡牧民的雪豹体验项目，也是有严格的人数限制。这两个项目其实很大一部分线路处于国家公园核心区，但都遵循了“最严格保护”的原则。多数核心区里已有居民、道路，这些特许经营项目并没有新修道路，日后要出台一些特殊的管理办法去容纳。在大熊猫国家公园，则建立了一些依托当地社区建立的国家公园门户小镇，发展一些自然体验和森林康养等产业。游客去那里还能体验一些自然教育课程，比如观鸟、徒步、野外生存技能等等。南方周末：不同国家公园的旅游业态差异很大。武夷山国家公园有成熟的景区，还有著名的乌龙茶产业。三江源国家公园则在做生态体验，每年只对很少一部分游客开放。两种模式，谁将成为主流？苏杨：严格说来，特许经营包括政府特许经营和品牌特许经营，目前国家公园试点中基本只有政府特许经营，三江源的品牌特许经营也才刚刚起步。从学术角度来评判，武夷山等多数国家公园的特许经营目前还只是“新瓶装旧酒”，把漂流等旅游项目包装成特许经营来维持现状。在中央还没有专门账户支持、国家公园体制试点需要地方政府推动的情况下，这样处理也不为过，但今后还是要以特许经营制度来推翻经营并推动业态升级、产业串联，形成绿色发展增值。2020年4月29日，在福建省武夷山岩茶核心产区，工人采茶后返回。 （新华社记者 姜克红/图）杨锐：国家公园坚持全民公益理念。因此我不支持用“旅游业态”来描述国家公园内的游憩活动。因为国家公园内的游憩活动是作为全民福利的，而不是以经济收入为目标的旅游业。武夷山的游憩活动是国家公园中的特例，因为武夷山开放游览的地区是丹霞地貌，是地质遗迹，相比于森林生态系统，确实比较“皮实”，游憩承载力大。武夷山是世界自然与文化双遗产，有发展旅游的特殊性。除了丹霞地貌外，应注意到武夷山国家公园还有良好的常绿阔叶林生态系统，仍然在进行最严格的保护。国家公园中有一部分特许经营是公益性的，有一部分非公益性，但收入需要用于生物多样性保护、原住民生计等公益事业。如果武夷山景区的收益能用于保护，那就是合理的。南方周末：国家公园管理部门如何选择特许经营项目？怎么保证当地人获益？吕植：在三江源的特许经营试点方案中开宗明义表示，特许经营是一种保护的措施，目的是使当地社区和公众从保护中受益。经营活动招标，当地社区有优先权。山水自然保护中心在三江源昂赛地区支持的雪豹等野生动物的监测，由村级合作社作为经营主体，在2019年获得了三江源国家公园管理局的首批自然体验特许经营权。关于收益，合作社与政府讨论的结果是：接待家庭牧民分得45%，45%归村集体，另外10%投入雪豹保护基金。当地牧民基于传统文化的理念，和野生动物的关系总体融洽，但还是有一些矛盾，比如牲畜被野生食肉动物吃了，可能会引起牧民的报复。野生动物损害赔偿保险赔付的钱并不能让每个人都满意。雪豹观察项目的初衷就是让当地社区从保护中受益，他们保护动物的行为能得到朴素意义上的回报。同时通过接触外界社会，提高他们各方面的能力。苏杨：真正的政府特许经营，完全有别于既往旅游景区被企业整体承包的空间全业态垄断经营，只是基于线路的资源先占，仍然存在有限有序的市场竞争。操作上，首先要对业态和游览线路经过专门的生态评估，通过评估后才能进入产业白名单；然后要公开招投标，且要进行限价，还有退出机制。三江源的特许经营大体就是按此执行的，我想未来武夷山的特许经营，也会这样走，且和国家公园品牌增值体系结合起来后，有望建成更完整的特许经营制度，形成最好的全国示范。南方周末：特许经营试点之后，要防止出现哪些问题，有什么注意事项？彭奎：因为“保护优先”的原则，各个国家公园管理局在特许经营授权方面很谨慎，选择团队的背景主要是做保护的，有丰富的自然教育和生态保护经验，但和传统旅游公司相比，应急保障能力缺乏，甚至缺乏旅游资质。在三江源那样广大的区域里，车辆没有统一规格，缺少应急、庇护等设施，如果途中车坏了，访客受伤了怎么办，目前还没有一套成熟的解决机制。国家公园向公众提供的是一种公共产品。我认为特许经营应该是公园管理部门把基础设施、体验配套、应急保障体系搭建好，在国家公园具备特许经营条件以后，再对外招标经营者。否则以现在3年或5年起步、最多10年的特许经营期限，公司没有动力来帮你搭建基础设施，全民公益性的成本很难由公司来承担。苏杨：一定要深刻理解为什么要搞特许经营。本质上就两点原因：首先，国家公园管理局不能既当裁判员，又当运动员。选择特许经营方时，不能跟管理部门存在利益方面的关系；第二，必须要存在有限有序的市场竞争，通过市场竞争优化服务、提高资源配置效率。如果没有市场竞争了，这样的经营也不能搞。例如，如果只强调社区优先，就很容易形成原住民社区低水平的经营垄断。多个国家公园的社区相关产业的教训说明，这样的经营最终还是会违背“生态保护第一”和“全民公益性”。从操作上来说，审批特许经营项目时，应该考虑三方面因素。首先是生态限制：同空间的同个业态，如黄河源的同条线路的生态旅游不能批。这不仅是因为资源环境容量，也因为先行者肯定会与社区签订车辆、住宿等协议把不影响环境的可用资源先占了，但其他线路或其他业态是可以批的。其次是公益限制，没有社区参与公司治理的公司不能批。再者是业态限制，如果只是原住民利用自家住宅开展的普通住宿接待、餐饮服务、小商品零售服务或在自家承包地上与国家公园品牌无关的传统产品生产，前者不能批，后者没必要批，因为前者可能形成无序市场竞争，后者不用特许。南方周末：国家公园要“实行最严格的保护”，与传统的自然保护区比，国家公园在保护力度方面会有怎样的升级？苏杨：国家公园与自然保护区的差别，不仅在于面积扩大或者生态系统更完整，而在于体制发生了天翻地覆的变化。既往，自然保护区是按照森林、草原等某个要素进行行业管理，这种管理缺权少钱，往往管不住。比如2017年震动全国的祁连山生态破坏事件，祁连山国家级自然保护区内为什么被中央环保督察组发现了几十宗探矿权和采矿权案件？主要就是因为祁连山保护区管理局并没有完整的“国土空间用途管制权”，甘肃省国土资源厅依然可以在保护区里批各种项目。三江源国家公园试点有“两个统一行使”，即统一行使全民所有自然资源资产所有者权，统一行使所有国土空间管制权。有了这两个权，前端从国土空间规划、项目审批，到后端的综合执法，都由三江源国家公园管理局统一行使，这样才能权责匹配、管理到位。加上资金的加持，如三江源国家公园管理局每年给17211名生态巡护员发放的工资式补贴就多达3.7亿元，“权、钱”到位的国家公园体制与以往常常自身难保的自然保护区等保护地体制有了根本性的改变，形成了基于国土空间的综合管理，这才是国家公园管理上的含金量所在。南方周末：首批国家公园已经设立，整合了多家自然保护区，目前还有哪些内部整合难题有待破解？彭奎：我国过去的自然保护地体系是“九龙治水”，典型如四川九寨沟，既是国家级自然保护区，也是国家级风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园、5A级景区。这些头衔还分属不同部委管理，造成权责不清、多头管理的难题。现在国家公园把各个类型的保护区都整合了，在国家公园内只留下“国家公园管理局”一块牌子，原来的保护区大多变成了国家公园管理局某某分局。不过机制上目前还在理顺过程中。三江源国家公园的改革算比较彻底了，但基层人员基本还是原保护区及地方人员，编制和工资还来自所在县级政府，所以并不是如大家想象的国家公园已经成了一个垂直管理的系统。一个隐患是“两个婆婆”问题，比如公园内的民生问题，基层人员是听地方政府的，还是公园管理局的？现在的情况是两头都要请示。现在各分局之间，保护及监测工作推进很快，因为改革风险较小；但可持续经营、社区发展这些涉及国计民生的改革内容，才是最难啃的骨头。大熊猫国家公园甘肃白水江片区的红外相机拍摄到的野生大熊猫。 （新华社/图）倪玖斌：大熊猫国家公园设立后，纳入了六十多个大熊猫自然保护地，也更多地把这些保护地之间的区域纳入到国家公园内，这给大熊猫局域种群间的交流创造了条件。不过，很多“生态廊道”还不符合大熊猫迁徙条件，有些被矿山、道路和大熊猫无法食用的人工林占据着，有些因为地质灾害，地貌和植被受到破坏，要很长的时间才能自然恢复。现在大熊猫国家公园内正在探索矿山和道路修复，以及改造当地原住居民的人工林，种上原生植被。我们只能进行一些示范点性质的微观探索，真正大尺度的廊道建设和生态修复需要很长时间和很多资金，但财政资金缺口比较大，也需要社会资金做补充。南方周末：对某个具体的国家公园管理局而言，该管理局和地方政府的权责怎么区分？苏杨：国家公园分为中央直接管理和中央委托省管理两种模式。这两种模式都会有相关事权在具体的国家公园管理机构和基层地方政府之间划分的问题。虽然《建立国家公园体制总体方案》和《关于统一规范国家公园管理机构设置的指导意见》大体明确了生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介及综合执法等应该由国家公园管理机构承担，但更具体的哪些事权归公园管理机构，哪些归市县级政府，每个公园也很难采取统一的模式：有的国家公园里人和产业活动不多，绝大多数社会管理问题可以由地方政府主责。但是像武夷山、神农架和黄山（正在创建国家公园）这样的“名山大川”，因为游客、商户众多，国家公园管理机构仅有前述职能就可能满足不了管理需要。像黄山风景名胜区管委会，经过两次改革尝试，最终还是把全口径的公安和市场监管都作为管委会职能，以对自然人和法人有行政强制权，这样才可能真正管得住。南方周末：国家公园法正在酝酿。有两种观点，“一园一法”或是统一的国家公园法，你认为呢？吕植：我个人希望是“一园一法”。因为各地地理环境、人财物力千差万别。另外，国家公园强调“全民共享”，尤其原住居民参与建设，分享成果，这和原来自然保护区把人类活动排除在外的思路有根本不同。不同的原住民与自然之间关系的差异很大，有的对自然资源要可持续利用，有的长期以来和自然有着良性互动。这些社会经济和文化层面的不同，导致管理理念和鼓励机制在立法上的差异，难以用一部法律来规范。更好的办法是制订一个框架法，在此之下由“一园一法”进行规范。我希望国家公园不仅走出中国特色，而且要走出地方特色，因地制宜。当然，我也理解其他专家认为“一园一法”的个性化管理有风险。2017年8月，三江源国家公园里的生态管护员。他们大多数是退牧还草的牧民，担负着反盗猎反盗采和保护环境的使命。 （视觉中国/图）苏杨：我认为要有一部统一的国家公园法，其功能是确立一些大的原则，并容许各公园在这些大原则下根据自身主要保护对象的保护需求、土地权属情况应用适应性管理方法制定符合自身情况的“一园一法”，这本质上相当于国家公园法在某个公园的实施条例。现在国家公园划分为核心保护区和一般控制区，核心保护区原则上只对科学研究、考察、监测等活动开放，跟传统保护区屏蔽人类活动的思路类似。但我认为国家公园法应确立“适应性管理”的原则，针对主要保护对象的需求有不同的保护模式和管理强度，国家公园的分区可变、国家公园不同区在不同季节的管理强度可变，只要这种变化被国家标准严格规定即可，而不是一刀切地划分核心区，按照同一个方式去管。实际上，中国自然保护的重大成就，有不少是适应性管理的结果。例如，1981年，科学家在陕西洋县姚家沟发现了7只朱鹮，姚家沟后来成为保护区的核心区。朱鹮的捕食能力和御敌能力均较弱，在长期与人类相处中形成了近似共生的关系：喜欢在稻田捕食，喜欢栖居在村边大树上。如果按照《自然保护区条例》“核心区严禁任何人进入”，姚家沟就会成为无人区。所幸当时的林业部门认识到了朱鹮保护的需求，只是通过补贴维持了原住民以近似有机的方式进行的水稻种植，使朱鹮的栖息地得以延续。有意思的是，严格保护40年后，今天的姚家沟已经没有朱鹮了，原因是居民被搬走了，朱鹮也一起走了。这个例子很好说明了自然保护地不能搞一刀切管理，作为国家最重要自然保护地的国家公园更应带好这个头。杨锐：我们一直在呼吁“一园一策”，包括两个方面：每个国家公园有自己的管理政策，但与此同时，受到同一部国家公园法律约束。未来，中国的自然保护地法律体系可能是2+3+X结构：2是国家公园法和自然保护地法，3是自然保护区条例、风景名胜区条例、自然公园条例，X是指各个国家公园的条例或细则。应该注意，虽然国家公园是自然保护地体系的一部分，但还是应该单独立法，目的是用新生的、力度最大的国家公园来带动保护地的全面改革。
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