小水电站如何退出和补偿(下)


时间: 2021-03-11     来源:E小水电编辑部    浏览量:1607



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上一篇我们讨论了小水电退出自然保护区和长江经济带是否要搞“一刀切”?小水电退出的应遵循什么程序?


今天我们来谈谈小水电项目业主的合法权益如何保护小水电退出后如何补偿

五、小水电退出的补偿

(一)关于补偿的依据

小水电退出的补偿问题,既有理论依据支撑,也有法律政策的保障。


“信赖保护原则”是小水电退出获得补偿的重要理论依据。信赖保护原则是行政法中的最为重要的原则,属于行政法领域的“帝王条款”。具体是指行政相对人基于对行政主体的授益性、合意性、指导性等行政行为的信赖而产生的值得保护的利益,这种行为不得随意撤销或者变更,否则应对行政相对人的合法利益给予补偿。信赖保护原则的基础是公众对自己国家及国家权力的信任,因为行政行为具有确定力和公信力。所以政府要遵循基本的诚信原则,不得随意撤销或者变更原来生效的行政行为,确需撤销或改变行政行为的,对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。


从现有的法律政策来看,我国已经在较为广泛的领域建立了行政补偿制度,比如土地管理、矿业权、防沙治沙、消防、防洪、水资源利用等方面都有行政补偿的法律制度。


2018年修正的《宪法》第十三条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”


《民法典》第二百零七条规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护,任何组织或者个人不得侵犯。”第三百二十七条规定:“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿。”第三百二十九条规定:“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”


《行政许可法》第八条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”


第六十九条规定,除被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的情形外,行政机关依法撤销行政许可导致被许可人的合法权益受到损害的,行政机关应当依法给予赔偿。这是行政信赖利益保护原则的重要体现,也是小水电退出自然保护区和长江经济带应当给予补偿的直接法律依据。


十部门57号文件中也明确提出,“对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权,以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权,要分类提出差别化的补偿和退出方案,在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下,依法退出自然保护区核心区和缓冲区。”


312号文中规定,对于退出类电站要逐站明确退出时间,制定退出方案,明确是否补偿以及补偿标准、补偿方式等。可以看出,中央层面政策文件对合法小水电项目及合法取水权退出也明确是要给予补偿的。


综上,无论是自然保护区成立之前合法建设的小水电,还是自然保护区成立之后,经过合法程序建设的小水电,都是基于对政府信赖形成的值得保护的利益,属于《行政许可法》等法律法规规定的“信赖保护利益”,因政府原因导致利益受损的,应当给予补偿。


此外,如果小水电项目存在审批和管理中的瑕疵,比如没有依法办理环评手续等问题,只要可以通过补办手续,接受处罚的方式弥补瑕疵、承担责任的,政府及其部门就不能以此为由直接要求小水电退出,退出属于最不利于小水电项目业主的一种处置方式,不符合行政法中的比例原则,由此造成小水电项目业主损失的,亦应当承担赔偿责任。


(二)关于补偿的原则

国际上关于行政补偿的原则虽然表述有所不同或者不同时期有所变化,但目前主流的补偿原则是公平补偿的原则。我国行政补偿原则没有统一法律规定,不同法律中对补偿原则表述不一,存在“一定补偿”、“合理补偿”、“适当补偿”等多种叫法。从适应依法行政和建设法治政府的要求来看,公平补偿原则应当作为小水电退出行政补偿的基本原则。


所谓的公平补偿原则,又有人称之为“公正补偿原则”或者“正当补偿原则”,是一个比较抽象,内涵难以界定的概念。笔者认为,对小水电退出的公平补偿原则,主要内涵是指政府及其相关部门出于生态环境保护的需要,而使小水电项目业主的合法权益遭受了特别损害时,能够依据社会上公认的公平理念对小水电业主进行补偿,在补偿的范围、标准、方式和程序上做到公平合理,能够较好地体现社会公共利益和小水电业主合法权益的平衡的补偿原则。


(三)关于补偿的标准

如上所述,《行政许可法》第8条和第69条确立了信赖保护原则,明确公民在行政许可中的信赖利益应当予以保护。但遗憾的是,《行政许可法》仅原则性地规定了行政机关出于公共利益需要或自我纠错之目的撤回或撤销公民依法取得的行政许可需要给予补偿。对于补偿的范围和标准没有明确规定。


根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条之规定,法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的,一般在实际损失范围内确定补偿数额;

行政许可属于行政许可法第十二条第(二)项规定的情形,即“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项”,一般按照实际投入的损失确定补偿数额。


经在“中国裁判文书网”检索水电站及矿业权政策性退出的相关案例,笔者发现在司法实践中,人民法院也多以上述司法解释为依据,认为因行政许可撤销或撤回而给予行政相对人补偿的范围一般应限于实际投入损失,如(2019)最高法行申11845号、(2019)最高法行申1089号、(2020)川行终2079号案件。


而从各地政府制定的具体补偿方案来看,目前的大多做法也是将小水电退出的补偿限定在实际投入损失范围内,具体补偿金额的确定则是以水电站的资产评估结果作为参考


只有少数地区在制定补偿方案时会对相对人的预期利益加以考量,如福建厦门翔安区提出要根据各电站装机容量、发电量、利润以及电站拦水坝、引水渠道、压力钢管、机电设备、发电厂房、管理房、电力线路等水工部分及机电设备成新率等因素综合确定补偿方案;福建省泉州市永春县委托资产评估公司对拟退出的水电站采用收益法进行评估,并按照水电站装机容量、建设年限、发电量以及水电站渠道长度、灌溉面积、河流脱水情况等因素综合确定补偿方案。


笔者认为,小水电退出的补偿标准应该是水电站资产评估价值加上小水电未来经营期限内的预期利益之和。将行政相对人合法预期利益排除在补偿范围之外的规定与公民获取行政许可的目的不符,违背了我国全面推进依法行政、建设诚信政府的基本要求。


首先,从公民取得行政许可的目的而言,合法的预期利益是其支付对价、投入成本获得并实施行政许可的最终目的。尽管这种预期利益可能会因市场风险、经营管理水平等因素而无法实现,但不能否认,撤回或者撤销行政许可就意味着剥夺了被许可人基于许可获得利益的可能性。而这种可能性恰恰是公民获取行政许可的真正价值所在,如果政府因公共利益需要而撤回或撤销依法取得的行政许可而不补偿预期利润,那么国家设立行政许可、公民寻求分享公共资源还有何意义?面对市场竞争激烈、资源日益稀缺的现状,基于财产和资源的交换价值而获利的机会,已经成为财产权的一部分。因此,从保障公民合法权益的角度来看,政府应当对这种机会的丧失给予公平补偿。


其次,从我国有关依法行政的政策文件来看,建设诚信政府已然成为我国法治政府建设的重要内容


2004年《全面推进依法行政实施纲要》将“诚实守信”作为全面推进依法行政的基本要求之一。


2014年党的十八届四中全会指出,要加快建设守法诚信的法治政府。


2016年国务院发布的《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》中则进一步明确,将公平正义作为政务诚信的基本准则,在行政管理和公共服务的各领域贯彻公平正义原则。而从行政许可的设立目的来看,政府之所以要通过行政许可将自然资源的使用权让渡与被许可人,从某种意义来说是因为政府需要借助社会资本来更加有效地开发利用自然资源。基于此,被许可人通过许可获取利润的权利应当被尊重和认可。因此,将预期利益排除在补偿范围之外显然不符合我国建设法治政府的基本要求。


再次,我国有关征收补偿的相关立法已显示出保护相对人合法预期利益的端倪。如《国有土地上房屋征收与补偿条例》中,对于房屋的征收补偿除规定对直接损失予以补偿之外,还规定了对租金、停产停业损失等间接损失以及搬迁补助费等必要费用的补偿;《土地管理法》和《民法典》中,对于土地征收的补偿,不但规定了直接损失补偿,还规定了对农民社会保障、生活保障以及对居民居住条件的保障。因此,虽然我国现行法律对行政补偿范围缺少统一规定,但上述征收补偿的有关规定,能够为政府机关确定撤回或撤销行政许可的补偿范围提供有益参考。


综上,笔者认为,信赖保护原则下仅补偿直接且现实的损失是不合理的。无论是基于公平原则,还是建设诚信政府的需要,政府均应在综合考虑市场风险、经营状况、利润情况等因素的基础上对相对人的合法预期利益给予公平补偿。如果小水电退出补偿纠纷诉至法院,法院判决中应当通过合理论述,突破现有司法解释对行政补偿的掣肘,提升相关权利人救济的空间和水平。


六、小水电项目业主合法权益的维护

小水电被要求退出自然保护区和长江经济带时,其项目业主合法利益可以通过协商、行政复议、行政诉讼等途径来主张和维护。


按照57号文和312号文规定,要求政府有关部门对合法的小水电退出的,要分类提出差别化的补偿和退出方案。提出补偿方案的过程也是政府部门和矿业权人协商解决的过程。虽然目前没有行政补偿的具体程序性规定,但这一过程应当遵循行政行为的基本程序要求,比如政府部门应当履行公开、告知的义务,应当保障小水电项目业主提出陈述意见、申请听证等权利。如果政府部门和小水电项目业主无法就补偿达成一致,政府部门单方面做出补偿方案的,小水电项目业主可以采取行政复议和行政诉讼的手段维护自己的合法权益。


行政复议和行政诉讼是法律赋予行政管理相对人的权利救济手段。目前已经有小水电退出引发的行政复议或者行政诉讼案例,部分小水电项目业主也获得了相应的补偿。


2014年最高人民法院公布的环境保护行政案件十大案例中,“苏耀华诉广东省博罗县人民政府划定禁养区范围通告案”为环境管理活动中行政相对人维护自身合法权益提供了很好的借鉴。在这一案例中,原告合法设立的畜禽养殖场被政府以划定禁养区公告的方式予以关闭,并从土地和规划的角度对原告进行处罚。原告提起行政诉讼后经两级法院审判,虽然认定政府划定禁养区的公告合法,但通过释明的方式指出原告有获得政府行政补偿的权利。


最高人民法院在公布其作为典型案例时,也明确指出该案的典型意义在于:人民法院在维护行政机关环境保护监管行为的同时,也注重利益的平衡,较好地诠释了环境行政管理活动中的信赖保护原则。虽然县级以上人民政府有权根据环境保护的需要,划定畜禽禁养区,严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业,也可要求已有的畜禽养殖场(点)自行搬迁或清理,即变更或撤回养殖户的生产经营许可。


但与此同时,也应当考虑到在此之前合法经营的畜禽养殖户的利益保护问题,应根据《行政许可法》第八条所体现的信赖保护原则精神,对行政许可因环境公共利益需要被变更或撤回而遭受损失的合法养殖户依法给予补偿。在环境行政管理活动中,政府及环保部门需注重公共利益与私人利益的平衡,不能只考虑环境保护的需要,忽视合法经营者的信赖利益。尤其要防止为了逃避补偿责任,有意找各种理由将合法的生产经营活动认定为“违法”的现象。


该案例的判决及最高人民法院总结的典型意义,对退出的小水电项目业主通过行政复议和行政诉讼方式维护自己的权益,具有较强的参考价值。



作者:吴永高  孔得安


 

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