自然保护地整合优化——思路、应对与探讨

1.自然保护地体系构建总体战略

2.自然保护地整合优化基本思路

自然保护地不是孤立的，它与城乡发展、农业生产、居民生活等息息相关。在整合优化中要以宏观的视野、开放的思维统筹处理各项矛盾问题。

一是紧抓目标导向，明确分类定位。要让各类自然保护地在体系中各司其职、各具特色。国家公园、自然保护区应以自然保护为主要管理目标，风景名胜区、自然公园应以服务人民为主要管理目标。如此，自然保护地体系分类才能形成自身的技术逻辑。

二是放眼宏观需求，着眼系统布局。既要将最有价值的区域纳入自然保护地管理，形成网络状、系统性的保护体系，维护国家生态安全，又要从“人与自然和谐共生”出发，考虑全体人民需求，做好自然保护地的分类布局，如人口密集的大城市地区宜以风景名胜区和自然公园为主。

三是应对矛盾问题，提出解决措施。在整合优化工作中会碰到一系列问题，需要在国家政策原则基础上，根据具体情况实事求是地研究，大胆求证，创新解决思路和办法，不可采用生态保护的单一思维。

3.整合优化的技术应对

一是全面评估自然文化资源。依据评估结果，开展保护空缺分析，为完善自然保护地整体布局、建立自然保护地储备库提供科学依据。

二是严格执行“三个不”。鉴于交叉重叠问题比较普遍，单纯强调某一类自然保护地面积不减少是不科学的，应强调总体保护面积不减少。要保证生态保护强度不降低，保证核心保护区面积不减少，同时应注意到风景名胜区是由国务院批准设立的，管理强度高，要同时强调管理强度不降低。不得随意取消现有自然保护地。

三是充分论证类型整合。在类型整合中不能搞一刀切，除生态价值外还要考虑多种影响因素综合论证，包括发展历史、资源特色、主导价值、管理级别、设立时序、空间形态及社会认同等。其中必须强调这个“级别”不是生态保护级别，而是审批级别，国务院审批的才是国家级，部门和省级政府审批的是省部级，切不可混淆概念。

四是以实效看待类型归并。同类型自然保护地分行政区管理并不会影响生态系统的完整性，不必强求归并。

五是科学确定范围调整。应将资源价值完整性作为首要原则，要注重综合管理而非要素管理。切忌出现中心开花、孔漏如筛、边界大变动等状况。否则，将不可避免地出现借范围调整之机而行开发之实、破坏之实，甚至成为嗜利者的盛宴。

4.整合优化相关问题探讨

一是要充分认识风景名胜区的特殊地位。风景名胜区是最具中国特色的保护地。它由国务院设立和命名，在现有自然保护地中，与自然保护区处于同等地位，高于其他自然保护地。是现有自然保护地中制度最完善、管理最成熟的一类保护地。“自然与文化交融”是其最突出的资源特征，独具中国文化特色，它有利于建设中国特色的自然保护地体系。

二是处理好自然保护地与三条控制线的关系。成片的永久基本农田和城镇建成区，原则上调出自然保护地范围，零散的则逐步退出。自然保护地与生态保护红线在实践中存在悖论，应优先保证自然保护地划定的科学性、完整性，再考虑如何与生态保护红线做好衔接。

三是进一步实行分区管控。风景名胜区和自然公园仅划定为“一般控制区”是远远不够的，仍需要进一步根据功能差异细分不同的管控分区。