三江源国家公园
建立国家公园体制，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略决策。为宣传解读好我国推进生态文明体制改革的这项重要新政，《中国绿色时报》以一问一答的方式，推出一组国家公园新政速览，以便公众快速阅读了解国家公园的由来、概念、理念、目标、意义及为何建、怎么建、如何管等重大政策、理论与实践问题和基本知识。1.习近平在致第一届国家公园论坛贺信中所作的重要指示是什么？2019年8月19日，习近平总书记在致第一届国家公园论坛的贺信中指出，中国实行国家公园体制，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。这是中国推进自然生态保护、建设美丽中国、促进人与自然和谐共生的一项重要举措。一份是2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》,一份是2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。自然保护地是由政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，依据管理目标与效能并借鉴国际经验，我国将自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为3类，即国家公园、自然保护区、自然公园。国家公园是指由国家批准设立并主导管理，以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园边界清晰，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征，国民认同度高。自然保护区是指保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹的区域。具有较大面积，确保主要保护对象安全，维持和恢复珍稀濒危野生动植物种群数量及赖以生存的栖息环境。自然公园是指保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，具有生态、观赏、文化和科学价值，可持续利用的区域，确保森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、生物等珍贵自然资源，以及所承载的景观、地质地貌和文化多样性得到有效保护。各类风景名胜区、森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园、草原公园、沙漠公园等都是自然公园。国家公园在自然保护地体系中居于主体地位，在维护国家生态安全关键区域中占首要地位，在保护最珍贵、最重要生物多样性集中分布区中占主导地位。国家公园是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分。建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容。提出国家公园这一概念，是为了理顺管理体制，创新运行机制，强化监督管理，完善政策支撑，加快建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体的自然保护地体系，确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护，提升生态产品供给能力，维护国家生态安全，为建设美丽中国、实现中华民族永续发展提供生态支撑。
国家公园的首要功能是保护重要自然生态系统的原真性、完整性，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。
一是坚持生态保护第一。二是坚持国家代表性。三是坚持全民公益性。
建立国家公园的根本目的是保护自然生态系统的原真性、完整性，让当代人享受到大自然的馈赠和天蓝地绿水净、鸟语花香的美好家园，给子孙后代留下珍贵的自然遗产。
国家公园以国家利益为主导，坚持国家所有，具有国家象征，代表国家形象，彰显中华文明。
国家公园要坚持全民公益性，实现全民共享，着眼于提升生态系统服务功能，开展自然环境教育，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。同时，鼓励公众参与，调动全民积极性，激发自然保护意识，增强民族自豪感。
建成统一规范高效的中国特色国家公园体制，有效解决交叉重叠、多头管理的碎片化问题，有效保护国家重要自然生态系统原真性、完整性，形成自然生态系统保护的新体制新模式，促进生态环境治理体系和治理能力现代化，保障国家生态安全，实现人与自然和谐共生。
到2020年，建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成。到2030年，国家公园体制更加健全，分级统一的管理体制更加完善，保护管理效能明显提高。
建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系，推动各类自然保护地科学设置，建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式，建设健康稳定高效的自然生态系统，为维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展筑牢基石，为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定生态根基。
到2020年，完成国家公园体制试点，设立一批国家公园，构建统一的自然保护地分类分级管理体制。
到2025年，健全国家公园体制，完成自然保护地整合归并优化，初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系。
到2035年，显著提高自然保护地管理效能和生态产品供给能力，全面建成中国特色自然保护地体系。自然保护地占陆域国土面积18%以上。
改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估，逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系，研究科学的分类标准，理清各类自然保护地关系，构建以国家公园为主体的自然保护地体系。
国家公园建立后，在相同区域一律不再保留或设立其他自然保护地类型。
国家公园在世界上已有130多年历史，全球200多个国家或地区都建立了国家公园，世界上第一个国家公园是美国的黄石国家公园。
我国在推进国家公园体制试点的过程中，既坚持中国特色，也注重对接国际，借鉴国际社会关于国家公园的基本共识与经验，如：国家公园是自然保护地最重要的类型之一；建立国家公园是为了实现自然生态系统的完整性和原真性保护，保护大尺度生态过程以及区域内的物种和生态系统特征；国家公园在生态保护的同时，提供精神享受、科研、教育、娱乐、游憩机会，推动自然教育和生态体验等公共服务；由国家直接行使事权，建立统一管理机构等。
我国国家公园的特色主要体现在立足于人多地少、历史悠久、开发强度大的基本国情，突出特色有三点：
一是将国家公园体制作为国家战略，把保护放在第一位，下大力气对那些还基本保持自然状态的区域实行更加严格的保护，首批十个试点公园面积超过了国土面积的2%，力度之大受到世界瞩目。
二是中华民族千百年来顺应自然、道法自然，形成了许多的天人合一生产生活模式，成为珍贵的自然文化遗产。我国国家公园对这些自然区域承载的人文要素特别进行了保护传承。
三是生态好的地区也是经济相对落后区，国家公园建设需要肩负生态保护、经济发展、改善民生等重任，特别是要考虑拟建区域原住居民的生产生活需求和生态经济发展，使绿水青山与金山银山高度统一。
目前，全国共有10处国家公园体制试点，分别是三江源国家公园、东北虎豹国家公园、大熊猫国家公园、祁连山国家公园、热带雨林国家公园、神农架国家公园、武夷山国家公园、钱江源国家公园、南山国家公园、普达措国家公园，涉及青海、吉林、黑龙江、四川、陕西、甘肃、湖北、福建、浙江、湖南、云南、海南等12个省份，总面积超过22万平方公里。
根据建立国家公园体制试点方案，在选择具体试点区域时，主要考虑以下要求：
一是有代表性，满足保护对象保护需求，在区域、生态系统、土地产权关系等方面各具特色。
二是有典型性，通过试点取得的经验具有示范作用，可复制、可推广；保护地交叉重叠、多头管理、自然生态系统被人为切割、碎片化比较严重，保护问题比较突出的区域，作为重点选择对象。
三是有可操作性，地方政府有积极性和一定的工作基础；区域相对集中、边界清晰，土地类型适宜资源有效保护和合理利用，国有土地、林地面积应达到一定比例。
国家公园体制试点，关键在于试“体制”，将创新体制和完善机制放在优先位置。2018年，国务院机构改革后，明确组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，统一管理国家公园等各类自然保护地，标志着自然保护地领域多头管理的问题得到解决。东北虎豹、祁连山、大熊猫等国家公园体制试点区成立了国家公园管理局，实现了跨省区的统一管理，同时与有关省分别成立了协调工作领导小组，共同推进试点工作。青海省、海南省均成立了省级直属的国家公园管理局，统一行使其国家公园范围内的管理事权，明确了主体责任。其他各国家公园体制试点区也分别成立了专门的管理机构。
一是以自然资源资产产权制度为基础，建立统一事权、分级管理体系。
二是以系统保护理论为指导，强化自然生态系统保护管理。
三是以社区协调发展制度为依托，推动实现人与自然和谐共生。
四是以国家公园立法为基础，保障国家公园体制改革顺利推进。
国家公园将建立统一事权、分级管理体制，其中统一事权是指国家公园设立后，整合组建统一的管理机构，履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责，负责协调与当地政府及周边社区关系，改变以前那种“山一块、水一块、林一块、草一块”的碎片化管理，实现国家公园范围内山水林田湖草各类自然资源的统一登记确权管理。
国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中，部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。
《建立国家公园体制总体方案》明确指出：建立财政投入为主的多元化资金保障机制，中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园，支出由中央政府出资保障；委托省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园，支出由中央和省级政府根据事权划分分别出资保障。
在确保国家公园生态保护和公益属性的前提下，要探索多渠道多元化的投融资模式，鼓励民间资本开展特许经营项目，鼓励开展国家公园周边入口社区和特色小镇建设，以及其他符合国家公园保护发展目标的科研、教育、游憩、社区绿色产业发展项目建设。
《建立国家公园体制总体方案》中明确：按照自然资源统一确权登记办法，国家公园可作为独立自然资源登记单元，依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。划清全民所有和集体所有之间的边界，划清不同集体所有者的边界，实现归属清晰、权责明确。
加强国家公园自然生态系统原真性、完整性保护，做好自然资源本底情况调查和生态系统监测，统筹制定各类资源的保护管理目标，着力维持生态服务功能，提高生态产品供给能力。生态系统修复坚持以自然恢复为主，生物措施和其他措施相结合。严格规划建设管控，除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动。国家公园区域内不符合保护和规划要求的各类设施、工矿企业等逐步搬离，建立已设矿业权逐步退出机制。
按照自然资源特征和管理目标，合理划分功能分区，实行差别化保护管理。重点保护区域内居民要逐步实施生态移民搬迁，集体土地在充分征求其所有权人、承包权人意见基础上，优先通过租赁、置换等方式规范流转，由国家公园管理机构统一管理。其他区域内居民根据实际情况，实施生态移民搬迁或实行相对集中居住，集体土地可通过合作协议等方式实现统一有效管理。探索协议保护等多元化保护模式。
强化国家公园管理机构的自然生态系统保护主体责任，明确当地政府和相关部门的相应责任。严厉打击违法违规开发矿产资源或其他项目、偷排偷放污染物、偷捕盗猎野生动物等各类环境违法犯罪行为。严格落实考核问责制度，建立国家公园管理机构自然生态系统保护成效考核评估制度，全面实行环境保护“党政同责、一岗双责”，对领导干部实行自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制。对违背国家公园保护管理要求、造成生态系统和资源环境严重破坏的要记录在案，依法依规严肃问责、终生追责。
国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动。
国家公园按照自然资源特征和管理目标，合理划分功能分区，实行差别化保护管理。原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。结合精准扶贫、生态扶贫，核心保护区内原住居民应实施有序搬迁，对暂时不能搬迁的，可以设立过渡期，允许开展必要的、基本的生产活动，但不能再扩大发展。
一是建立社区共管机制。根据国家公园功能定位，明确国家公园区域内居民的生产生活边界，相关配套设施建设要符合国家公园总体规划和管理要求。周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调，鼓励通过签订合作保护协议等方式，共同保护国家公园周边自然资源。引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇。
二是完善社会参与机制。在国家公园设立、建设、运行、管理、监督等各环节，以及生态保护、自然教育、科学研究等各领域，引导当地居民、专家学者、企业、社会组织等积极参与。鼓励当地居民或其举办的企业参与国家公园内特许经营项目。建立健全志愿服务机制和社会监督机制。依托高等学校和企事业单位等建立一批国家公园人才教育培训基地。
一是提高共有比例。国家公园应属全体国民所有，必须按照法定条件和程序逐步减少国家公园范围内集体土地，提高全民所有自然资源资产的比例。
二是增强共建能力。国家公园应积极引导各类社会机构特别是当地社区居民参与国家公园体制建设，通过政策宣讲、产业引导、专题培训等方式，提高社会公众参与共建的能力。
三是提升共享水平。国家公园应着力突出公益属性，在有效保护前提下，不断提高生态服务和科普教育游憩服务的水平，为国民提供更多机会亲近自然、了解自然、领略祖国大好河山和深厚历史文化底蕴。
中国绿色时报 2020年11月4日
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