东北虎豹国家公园“两项试点”成效系列（一）

  特色创新专题（一）丨 开创中央垂管体制 构建央地协同机制

东北虎豹国家公园是在习近平总书记亲切关怀下谋划推动的，总书记先后8次作出重要指示批示，为东北虎豹国家公园建设指明了方向。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务，是生态文明建设的核心载体，是建设美丽中国的伟大实践。

通过三年多的付出和努力，试点区生态原真性和完整性进一步提升，管理体系初步建立，理顺了全民所有自然资源资产所有者职责，自然资源得到休养生息，东北虎、豹重回故里，有蹄类野生动物种群成倍增长，人与自然和谐共处，美丽中国的“国家公园样板”初步呈现。东北虎豹国家公园在形成可复制可推广的实践成果中创新出10大特色亮点。即日起，东北虎豹国家公园将通过“东北虎豹国家公园两项试点成效系列”，陆续展示东北虎豹国家公园体制试点的创新成果。

    现在，我们就共同进入中国第一个由中央直接管理的东北虎豹国家公园，用全新的视角了解它的成长与独特之处，用创新成果来验收它的使命价值。

    建立东北虎豹国家公园的重要意义：

    有效保护和恢复东北虎、豹野生种群，实现东北虎、豹在中国境内稳定繁衍生息。整合相关区域和各类保护地，加强对温带针混交林生态系统完整性、原真性保护，增强东北虎、豹栖息地的适宜性和联通性，保护和恢复东北虎、豹野生种群，实现其在我国境内安全稳定繁育，对于保护生物多样性、维护生态平衡、更好地发挥生态功能具有重要意义。

    有效解决东北虎、豹保护与人的发展之间矛盾，实现人与自然和谐共生。科学实施分区分级保护和必要的生态搬迁措施，推动有限度、可持续的森林经营，探索发展替代生计，改善东北虎、豹栖息地环境，有效满足当地居民生产生活发展需求，实现生态保护与经济社会协调发展，人与自然和谐共生。

    有效推动生态保护和自然资源资产管理体制创新，实现统一规范高效管理。

      东北虎豹国家公园体制试点主要目标：

    1.打造野生东北虎、豹稳定息地。东北虎、豹栖息地适性和联通性增强，物种群密度明显增加，食物链得到有效恢复，东北虎、豹生存环境显著改善，种群数量稳步增长，形成稳定的东北虎、豹繁殖扩散种源地。

          2.打造生态文明建设综合功能区域。统等推进国有林区和国有林场改革，在天然林商业性采伐全面停止后，使森林生态系统得到整体保护和修复，生态体验和环境教育价值充分发挥，打造集生态文明体制改革先行示范、自然生态体验和环境教育展示集于一体的综合功能区域。

          3.打造野生动物跨区域合作保护典范。东北虎、豹保护省际和跨国交流合作平台不断完善，中国东北虎、豹保护国际影响力明显增强，使东北虎豹国家公园成为中国生态文明建设的名片、国际野生动物保护负责任大国形象展示的窗口、野生动物保护国际合作的典范 。

          东北虎豹国家公园体制试点主要任务：

          1.有效恢复东北虎、豹息地生态环境。

           2.创新管理体制机制。

           3.推动原住居民生产生活方式转型。

           4.建立资金保障长效机制。

           5.构建科研监测网络。

     6.有序扩大社会参与。

        东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理体制改革试点主要任务：

        1.将规划区内全民所有自然资源资产所有者职责从自然资源管理部门分离出来，集中统一行使。

        2.探索中央、地方分级代理行使全民所有自然资源资产所有权。

        3.按照精简统一效能的原则，整合设置试点区域内黑龙江省、吉林省各级国土资源、水利、林业、农业、畜牧等部门的全民所有自然资源资产所有者职责，组建国有自然资源资产管理机构。

      东北虎豹国家公园试点工作原则：

第一，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。深刻领会习近平生态文明思想丰富内涵，统一思想，提高认识，践行绿水青山就是金山银山理念，把两项试点作为贯彻落实总书记生态文明思想的重要举措和实际行动。

第二，坚持国家代表性。紧紧把握国家公园定位，树立国家意识，严格国家标准，维护国家形象。提升政治站位，强化使命担当，正确处理中央和地方、整体和局部、长远和当前之间的关系。

第三，坚持保护第一。把生态保护放在首位，确立虎豹保护核心地位，始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护，恢复生态系统原真性、完整性。

第四，坚持改革创新。实事求是，注重实践，按照自然规律、社会规律、经济规律、历史规律统筹谋划改革。开拓创新，大胆探索，先行先试，为国家公园体制改革和自然资源资产管理体制改革探索路径。

第五，坚持发挥两个积极性。明确中央地方责任分工，构建协同机制，探索共建共享，用好两种资源，推动各方同向发力，实现合作共赢、互利多赢。

创新管理体制机制是两项试点改革的重要任务。在国家林草局的正确带领下，在中央编办的支持指导下，东北虎豹国家公园管理局（以下简称虎豹局）在建设保护试点中，努力探索创新，着力解决体制机制问题，突破“九龙治水”藩篱，从根本上、总体上实现生态系统保护的综合治理和可持续发展。

基本情况

东北虎豹国家公园（以下简称“虎豹公园”）地处我国吉林、黑龙江两省交界的老爷岭南部（珲春—汪清—东宁—绥阳）区域，涉及吉林省珲春、汪清、图们3 个县（市）16 个乡镇，90 个行政村和黑龙江省东宁、穆棱、宁安3 个县（市）的6 个乡镇17个行政村。主体包括长白山森工集团珲春、汪清、天桥岭、大兴沟和龙江森工集团绥阳、穆棱、东京城7 个森工林业局（以下简称“森工局”）所管辖的64 个国有林场（所），以及汪清县、东宁市2 个县市所管辖的11 个地方国有林场、3 个国有农场。东部、东南部与俄罗斯滨海边疆区的豹地国家公园接壤，中俄边境线长264 公里；东南部区域隔图们江与朝鲜相望，是中俄朝三国交界的连接地带。

从地域和行政区划、资源配置、所有制形式、利益关系来看，东北虎豹国家公园具有跨境、跨省、跨区域、跨所有制和多元、多样、多重的利益主体、利害关系及矛盾问题。形成这些问题，既有历史因素，也有现实因素；既有自然因素，也有政治因素、社会因素、经济因素。但都在推进试点中集中呈现，需要破解。虎豹局认真贯彻总书记指示批示精神，按照试点方案要求，坚持保护第一、试点优先，遵循自然规律、经济规律、社会规律，统筹把握，勇于创新，大胆实践，推动形成与东北虎豹国家公园保护建设相适应的体制机制。

主要做法及成效

按照构建“归属清晰、权责明确、监管有效”的管理体制要求，重点围绕中央垂直管理体制如何建、过渡期如何运行、两个积极性如何发挥等问题，积极探索创新。

    （一）搭建管理机构，明确责任主体，稳步推进改革。按照中央提出的不作行政区域调整、不新增行政事业编制要求，依托试点区域现有管理机构挂牌组建管理实体，确保试点任务有承接、可落实。在中央编办的大力支持下，2017 年8 月19 日，依托国家林业局长春专员办，成立东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局（东北虎豹国家公园管理局），成为我国第一个中央直接管理的国有自然资源资产管理机构，直接归国家林草局领导。同年9 月，虎豹局会同国家公园办、两省政府、体制试点领导小组成员单位，挂牌成立珲春、天桥岭、汪清、大兴沟、绥阳、穆棱、东京城、珲春市、汪清县、东宁等10 个分局。试点期间，10 个分局单位性质、机构编制、隶属关系不变，业务受虎豹局领导，承担两项试点改革任务和虎豹局交办事项。确立了三级管理主体，统一行使各类国有自然资源资产所有者职责，管理层级由原来的5 级管理精简为3 级管理，实现扁平化，中央事权更加直接高效。对各

分局来讲，初步实现了多个目标变一个目标，多种利益变一个利益，多层管理变一层管理，也从根本上解决了森工企业同时承担保护与经营的对立和矛盾。

    （二）加强上下联动，打通关键环节，实现高效运转。加强内部机构沟通协调，制定了东北虎豹国家公园各级管理机构工作职责清单，与各分局签订责任状，层层明确任务、落实责任，构建了 “虎豹局—各分局”分级行使中央事权的两级垂直管理机制。建立工作报告、调度督查、信息宣传和月报、联络员等制度。实行工作清单制，根据两项试点方案，梳理形成52 项重点任务分工表，明确各分局具体任务、目标、要求、时限，做到任务上墙、责任到人，建立了管理上的抓手。每年召开2 次工作例会，结合52 项试点工作任务，协调推动各分局承担职责、开展工作。各分局在承担原有职责基础上，分别成立了体制试点领导小组和专项工作组，主要负责同志任组长，分管领导具体负责，班子成员各领任务，制定工作方案，有序落实试点任务。不断创新管理模式，各分局下设保护站，具体落实管护任务；珲春局设立九个专项组，穆棱局组建保护中心和宣传中心，东宁局、东京城局设立体制试点筹建办公室并配备专门人员，绥阳局下设10 个管理站、制定16 项规章制度和32 个岗位责任制，为落实体制试点任务提供了有力保障。

52项试点任务

    （三）加强横向衔接，健全运行机制，实现央地协同管理。在国家层面、省级层面和地方政府层面努力建立横向衔接工作机制，推动央地协同管理，形成分工明确、沟通顺畅、齐抓共管的工作格局。建立了与中编办和国家发改委、财政部、自然资源部、国家林草局等10 个部委沟通协调机制；国家林草局与吉、黑两省政府联合成立了两项试点协调工作领导小组，制定了《东北虎豹国家公园协调工作领导小组机构职责及议事规则》，明确了各方责任和议事程序，通过每年至少1 次的协调领导小组会议解决试点重点难点问题。两项试点协调工作领导小组下设办公室，虎豹局与两省林草局承担办公室职责，定期衔接工作进展，随时协调推进试点建设，平均每月召开1 次办公室主任会议。两省分别成立由省委副书记省政府副省长任组长、各市（州）和职能单位为成员的两项试点工作领导小组，统一协调推进试点工作，并纳入全省全面深化改革重点任务和绩效考核重点内容，定期开展调度督察。

      延边州、牡丹江市政府和相关县（市）均建立了相应领导机构，其中延边州拿出30 个行政事业编制，成立了延边州自然资源资产管理办公室（正处级）、自然资源资产管理服务中心和珲春、汪清自然资源资产管理办公室，作为地方政府推进虎豹公园两项体制试点工作的专门机构，承担推进本区域试点工作的地方政府主体责任，配合虎豹局开展工作。为加强工作沟通，虎豹局与延边州和牡丹江市党委政府定期开展会晤，共同推进试点区生态移民、转型发展、林农群众增收致富、重大建设项目等事项；与珲春市、汪清县、东宁市建立共商共管工作机制和联合工作制度，主动下沉一线，联合成立黄牛下山、产业转型、民生发展、工矿退出等专项工作组，合力攻坚重点难点。

几点启示

    (一)构建中央垂直管理体系，是开展保护治理的必然选择，也是国家公园建设的首要前提。在加强对生态系统完整性和原真性的保护中，地方政府和管理部门受区域行业限制，难以从国家站位考虑问题，一定程度影响国家公园政策取向和建设方向。而中央垂直管理体制下的国家公园管理机构能够避免各方干扰，更加全面地贯彻落实中央改革决策精神，充分体现国家意志。建立中央垂直管理体系，国家公园管理机构直接受中央领导，条块清晰，层级明确，系统完整，管理架构更加趋近扁平化，减少中间层级，能够有效提高工作效率，符合国家机构改革的主要精神和总体要求。国家公园由国家直接管理，也符合生态文明建设中国家公园的发展趋势，待条件成熟后，所有省级政府代管的国家公园都应过渡至中央直管。

    (二)解决跨省级行政区域管理问题，必须坚持高位推动，兼顾各方利益，实现协同发展。事实证明，涉及跨省级行政区域国家公园建设，只有建立中央直属管理机构，从更高层面加强协调推动，才能高效协调地方政府共同推进国家公园建设，杜绝令出多门、各行其是、推诿扯皮，提高行政效率。要提高各方思想认识，特别是地方政府要处理好眼前利益和长远利益、局部利益和整体利益的关系，抓住难得的发展机遇，积极主动配合推进国家公园建设，形成工作合力。同时，要兼顾各方利益，主动对接地方政府总体发展规划，使有关专项规划有机融合，互相促进，使国家公园建设成为推动地方发展的强大动力；要坚持实事求是，尊重自然规律、社会规律和历史规律，树立简便易行工作理念，落实以时间换空间等工作方法，妥善处理工矿企业、经营活动退出和生态搬迁等重点难点工作，降低改革难度。

    (三)国家公园建设运营离不开地方政府的支持和参与，一定要注意保护调动发挥好两个积极性。国家公园在统一中央事权基础上，要结合实际构建高效的中央地方协同机制，一方面要以事权清单的方式明确各自职责和分工协作机制，明确相关责任主体，确保地方切实履行相关主体责任，按照分工落实相关政策和保障，另一方面要实施共建共享、合作共赢、互利互赢，以国家公园建设助推地方转型发展，通过充分落实地方政府五项职责、特许经营权让渡等方式，充分调动地方政府的积极性，变让我干为我要干，中央和地方齐心协力、同向发力，建设美丽幸福新家园。

文：吴林锡

图文排版：付明千

审核：陈晓才