【政策探讨】英国国家公园公众参与机制建设经验及启示

【政策探讨】英国国家公园公众参与机制建设经验及启示

摘要：公众参与是国家公园建设中的一项重要议题。英国国家公园属于半乡村型国家公园，内部有大量人口和社区，决定了其在管理过程中要特别强调多方共同参与。文中对英国国家公园建设中公众参与的发展历程进行了研究，从法律支持体系、管理机构及制度、多元主体协作体系、规划阶段的公众参与程序、平台与反馈机制5个方面对其经验进行了总结提炼，并进一步探讨了如何借鉴其成功经验建设具有中国特色的国家公园公众参与机制。

关键词：国家公园，公众参与，机制，英国

作者：秦子薇  熊文琪  张玉钧

来源：中国林业科学研究院林业科技信息研究所《世界林业研究》2020年第2期

　　从1872年世界上第1个国家公园——美国黄石国家公园诞生以来，全球已有200多个国家和地区建立了上万个国家公园。经过1个多世纪的探索，国家公园的理念和发展模式被广泛认可，已成为人类社会保护自然生态环境的有效模式。2017年中国共产党十九大报告指出“要建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，随后在国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子，将自然保护地纳入统一管理，迈出了国家公园建设的关键一步。目前我国正处于国家公园建设的试点推进阶段，实践中也暴露出许多问题，面临一些困难，例如管理体制不明、缺少章程和规范等。

　　国家公园的发展目标是共建共享，涉及的利益主体具有复杂性,在规划建设过程中需要依赖公众参与进行利益协调，公众参与可以促进管理民主化、决策科学化，但也可能花费大量的时间与精力，甚至造成决策延误。这取决于国家公园处于何种发展阶段，是否具备成熟的引入公众参与的发展条件。那么在什么阶段引入何种程度的公众参与、不同公众主体参与什么内容、又发挥了怎样的作用等问题变得十分关键。英国国家公园属于半乡村型国家公园，内部有大量人口和社区，这与我国国家公园的本底条件和自然文化属性具有相似之处，在协调处理人口和公园保护发展问题上面临同样的挑战。基于此，本文拟选取英国为研究对象，通过整理分析其国家公园公众参与发展中的重要事件，总结相关经验，以期为我国国家公园公众参与机制的构建提供一些启示。

　　1  国家公园概况

　　英国由英格兰、苏格兰、北爱尔兰和威尔士4个地区组成，到目前为止已建立了15个国家公园（其中英格兰10个、威尔士3个、苏格兰2个），总面积为 22 660 km2。国家公园总体建设目标为保护自然美景、野生动物和文化遗产，促进公众对国家公园特殊品质的理解和享受。除此之外，国家公园管理当局还必须积极促进当地社区的经济和社会福祉发展。其资金来源主要包括政府拨款、社会捐赠、企业投资经营、访客捐赠等途径。

　　总的来说，由国家环境、食品和乡村事务部( DEFRA) 统一对联合王国内所有的国家公园进行宏观管理，英格兰自然署、苏格兰自然遗产部、威尔士乡村委员会则分别负责其国土范围内的国家公园事务。每个国家公园均设立管理局，扮演了提供交流平台的角色；地方议会、社团及社区居民依法参与国家公园规划制定与实施。英国绝大部分土地是私人拥有，土地所有者为当地农户、城镇居民、国家信托及林业委员会等，复杂的土地所有情况决定了其在管理过程中要特别强调多方共同参与。

　　2  公众参与国家公园发展的历程与经验

　　通过资料、文献研究，从5个方面总结了英国的经验。表明统一连续的法律支持体系是基本保障，特定的管理机构及制度体系、多元主体协作体系是组织实现基础，规范的参与程序是具体实施手段，平台与反馈机制则起到灵活调节作用，引导支持体系、组织实现体系、保障体系和评估体系的逐步完善共同推动着英国国家公园公众参与的有效实现。

　　2.1  统一连续的法律支持体系设计

　　相关法律法规的出台对英国国家公园公众参与的实现具有重要的保障和推动作用（如图1）。1949年通过的《国家公园与乡村进入法》，明确了建立国家公园的要求，赋予了公众进入私人土地的权利；1968年《城镇和乡村规划法》、1972年《地方政府法》都将公众（尤其是社区）参与规划纳入法律要求。1977年英国成立国家公园委员会，第1次从国家层面对国家公园进行统一管理，系统制定了一系列涉及国家公园的法律法规，从不同侧面对各参与主体的权责进行了界定和细化。1995年通过《环境法案》，规定国家公园管理局在制定管理计划书时，应涵盖管理局的职责以及相关机构、法定代理、持股人和当地社区等相关管理主体的参与情况。政府在2011年《地方主义法案》中引入了邻里计划（NDP），主要处理需要规划许可的土地使用问题。邻里计划草案由当地社区在当地政府的帮助下撰写，通常需要进行当地协商，然后进行独立审查和公民投票。如果该计划得到大多数投票者的同意，那么地方当局可以正式“采用”邻里计划，使其成为法定发展计划（地方计划）的一部分。这一系列连续、不断细化的法律体系的实施，使得公众参与国家公园事务的权利得到了有效保障。

图1  英国国家公园公众参与相关立法图解

　　2.2  特定的管理机构及制度设计

　　英国每个国家公园都由自己的权力机构（公园管理局）来管理，由成员和工作人员组成，机构由中央政府资助（如图2）。委任成员由国务卿、地方议会和教区委员会选出，组成委员会，领导、审查及指导管理局的运行，并制定了《成员行为准则》等规章制度。一些国家公园管理局还下设了类似公园战略和愿景委员会的机构，专门负责与地方当局、公共机构及其他群体的合作，审查和监督与伙伴关系有关的所有相关报告、会议记录等，确保实现管理局的法定目的和职责。工作人员则是付薪员工，负责实施国家公园各类管理的具体工作，包含护林员、生态学家、规划人员和教育团队等。而公众通过参加管理局及委员会会议，从而参与国家公园相关事务的管理。会议议程和文件通常在会议召开前5个工作日向公众公开，公众可以依照公开演讲程序在会议上发言。 

图2  英国湖区国家公园管理机构

　　公众参与相关管理机构及制度的实现经历了漫长的发展过程。1977年英国成立国家公园委员会后，首次从国家层面对国家公园进行统一管理和保护。委员会主要是由当地政府成员构成，相当于是当地政府的衍生机构。《环境法案》（1995）颁布后，国家公园委员会成为独立于政府之外的机构，其成员通过选举产生，包括当地政府、社区和业界代表，有利于广泛代表不同利益相关者做出决策。另外初期国家公园发展控制委员会会议的所有决定过程都是不公开的，申请人和反对者不仅无法在委员会上发言，甚至无法听取会议的审议情况。而现在公众不仅可以参加会议听取意见，申请人和反对者还可以向委员会提出有关特定申请的问题。相关事务机构和制度的建立使得国家公园公众参与工作得到了系统开展和实质推进。

　　2.3  多元的管理主体协作体系设计

　　英国国家公园的管理体系由多元主体构成。国家公园管理局主导，组织其他政府部门、NGO组织、社区、企业和土地所有者共同管理。管理事务主要分为国家公园规划、建设及管理3个方面。在参与国家公园规划方面，公众（主要是社区和当地企业）可以进行地方规划咨询、帮助制定规划政策、制定自己的社区计划、参与规划申请等。在参与国家公园建设方面，主要涉及保护和合理利用运营2大方面事务，包括环境巡护、公众环境教育、特许经营、社会捐赠等。其中，一些志愿团体、慈善团体、NGO组织为国家公园提供了重要的帮助，如自然的声音、森林信托、野生生物信托基金和皇家鸟类保护协会等相关慈善保护机构为国家公园内相应资源的保护提供了支持和建议。在国家公园管理方面，公众参与主要体现在公众可以通过选举成为国家公园管理局的成员，有一系列保障公众参与的制度设计，例如国家公园伙伴关系计划、代表团制度等。

　　2.4  不同规划阶段公众参与的程序设计

　　在国家公园规划过程中引入公众参与是积极履行国家公园“公民共建”理念的重要体现，当前许多国家已经为规划编制者建立了一套明晰、精准、具体的公众参与技术标准。在英国，每个国家公园管理局是当地独立的地方规划机构。每个国家公园都被要求制定地方规划，地方规划是一系列政策，用于告知公众有关规划申请和上诉的信息，当地规划机构会定期审查其地方规划，以评估部分或全部计划是否需要更新。地方规划通常每5年审查1次。在每次审核期间，都会进行公众咨询（如图3所示），在此期间当地公众可以针对当前的地方规划提供反馈意见。根据集中的反馈意见，形成证据报告并制定新政策。随后进入发布阶段，在网站上和公共图书馆、信息中心公开修改的内容，采取多种途径宣传并重新征求意见进行修改，最终提交审查。规划监察局对地方规划进行审查，确定其是否“合理”并符合所有法律要求。社区在规划过程中至关重要，他们帮助制定规划，也可以制定自己的社区计划（邻里计划），并参与规划申请。另外，英国在规划援助方面的做法同样值得借鉴。英格兰规划援助计划（PAE）认为每个人都应该有机会参与规划他们当地区域，并为人们提供这方面的知识和工具，他们向社区团体和个人提供有关城镇和国家规划问题的免费咨询服务，给予专业的建议。

图3  英国国家公园公众参与规划咨询流程图

　　2.5  平台与反馈机制设计

　　英国国家公园为公众参与提供各种平台，主要包括：1）公开会议：定期召开委员会会议，提前公开会议议程和会议文件，公众可以出席委员会会议并根据程序在委员会会议上发言。2）各类组织，包括成立国家公园伙伴关系和志愿者论坛。以湖区国家公园为例，湖区国家公园伙伴关系（LDNPP）成立于2006年，目前有25个组织参与其中，由来自公共、私营、社区和志愿部门的代表组成（例如坎布里亚大学、坎布里亚郡议会、坎布里亚郡当地企业伙伴关系等）。伙伴关系共同制定为期5年的管理计划和行动，并每年更新《公园使用状况报告》，通过制定各类指标监测国家公园的使用状况，包括伙伴关系计划取得成功的21项指标，用于监测伙伴关系目标的进展情况。3）本地访问论坛，在英格兰有超过80个本地访问论坛，是根据《2000年乡村和道路权法》设立的独立咨询机构。成员由地方公路当局和国家公园当局委任，代表地方利益。论坛定期回应环境、食品和农村事务部、区域内国家公园管理局以及其他组织的议题。具有极大的公开共享性，各种文件都会在网上公开以方便公众下载查看。公众可以参加本地访问论坛会议和咨询。

　　英国国家公园公众参与的反馈机制建设主要体现在以下3个方面：1）在规划决策咨询中对各类意见建议的反馈；2）对各项制定公众参与管理计划和行动的反馈，例如湖区国家公园伙伴关系每季度举行1次会议，在每次会议上都会收到关于伙伴关系计划中最新行动进展的监控报告，介绍所有行动的最新进展，并进行年度审查；3）对公众捐赠的反馈，例如湖区国家公园捐赠计划由湖区基金会管理，公众可以自主选择赞助的地点、项目及人员，并将捐赠金额对应具体实物（例如10英镑可以购买一副耐磨的工作手套、80英镑可以给护林员购买防护服等），并给予公众可选择的弹性空间；对于选择赞助特殊建设项目的，在该笔资金使用完成后会向捐赠者发送邮件说明实施情况。

　　3  启示与借鉴

　　由于各国政治、经济、文化背景的差异，目前我国国家公园建设面临的问题和实践的基础与国际上必然有所不同，但是在多方社会参与理念和运行模式方面，对我国仍然具有启发和借鉴意义。可以看出，在英国国家公园的发展过程中具有公众参与主体和参与内容逐渐多元化、公众参与结构逐渐复杂化（沟通模式由单向走向双向、多向）等特征，其建设经验对我国国家公园公众参与机制的构建具有启示意义。

　　3.1  逐步完善国家公园公众参与的法律法规和机构制度建设

　　当前我国国家公园建设处于全面改革阶段，迫切需要国家层面统一制定相应法律法规以规范体制建设，对公众参与权利进行界定，在此过程中尤其要注重法律体系设计的连续性和详细性。各个国家公园管理局再根据基本法，制定各自的《国家公园公众参与计划书》，根据公园实际情况细化公众参与的规定和要求，根据参与主体进一步明确公众参与的事务范围、参与渠道，形成系列可落地、操作性强的指导条例、实施细则，例如社区参与计划、志愿者条例等。在机构方面，各个国家公园管理局应成立专门部门统筹公众参与相关事务，明确其单位职责，完善管理流程，定期召开相关主体协调会议，逐步推动国家公园公众参与进程。 

　　3.2  凝聚多方力量，构建国家公园社会协作体系

　　从英国国家公园公众参与历程中可以看出，从开始的专家学者、非政府组织到社区、企业、学校等社会各界，各参与主体由于直接或间接利益开始参与国家公园相关事务；参与内容也随着各种现实问题的发生而逐渐多元，涵盖了国家公园生态保护、商业运营、宣传教育、法律政策、发展规划等事务。我国国家公园建设仍需要社会力量的参与，应该由各个国家公园管理局发挥其组织功能，扮演好协调者的角色，为各方提供交流的平台，通过圆桌会谈、焦点小组等方式展开调研，在充分了解各主体诉求和资源的基础上，根据国家公园事务性质识别重要参与主体，判断公众参与层次。例如，积极引导社区居民参与国家公园保护行动，扶持各类社区项目，培育社区自生能力；借助民间保护协会的力量，与NGO组织在资金支持、科普宣教、监测培训、灾害救助等方面展开合作；与企业合作开展特许经营、国家公园品牌计划等。另外，在我国人口众多的国情下，应建立利益相关主体的代表或代议组织，使其矛盾内部协调化，提高各主体间的协作效率，避免无序参与，从而整合各方力量，发挥效益最大化。

　　3.3  重视发挥国家公园环境教育功能，培育国家公园潜在参与人群

　　国家公园既是自然资源或生态系统管理的一种形式，也是游憩机会供给的一种途径，公众环境教育是其中重要内容。人们的生态保护意识与课堂（包括实践课堂）自然教育的推广有密切联系。英国国家公园非常注重和中小学、高校合作开展环境教育项目，其目的是最大限度地提高学校和青年团体参观国家公园的教育价值。这些群体未来可能会成为国家公园的志愿者等，关注国家公园的发展。我国应该把国家公园理念引入学校教材，潜移默化地培育学生的国家公园认知与保护参与意识，并鼓励国家公园面向公众开放各类环境教育项目和自然体验机会，增进公众对国家公园的理解和自觉保护。

　　3.4  畅通参与渠道，扩大公众参与度

　　注重互联网平台的建设使用，打造国家公园网络公众参与新形式。对于更广泛的公众，可以将重要项目的信息发布在国家公园管理局、当地政府的网站上，征求公众意见，并及时给予反馈。设立网络捐赠渠道，分季度公开捐赠款项金额、项目投入及实施情况。通过网络加强信息公开，为公众提供了解和表达意见的平台，同时制定规则来规范网络公众参与的行为，减少各方信息不对称性、扩大公众参与。

　　3.5  构建灵活动态的监控和反馈体系

　　英国国家公园极其注重监控体系的建立，例如，湖区国家公园在伙伴关系计划中就建立了全面的指标监测框架，涵盖文化遗产、地质地貌、森林动物、农业景观、旅游等各个方面，来评估各项行动的影响，并发布年度监测报告。我国国家公园在实施公众参与管理行动时，也应该加强对公园环境和行动效果的监测和评估，以检测公众参与国家公园事务的有效性，将管理计划设定为一个动态过程，针对各项管理目标构建全面清晰的监控框架，并对管理计划、行动进行评估反馈，定期举行总结会议，发布相应监控评估报告，辅助决策方及时有效地做出回应并调整相关决策，从而更新管理计划。  

第一作者：秦子薇，女，山西晋城人，在读研究生，研究方向为生态旅游规划、保护地管理，E-mail:qzw0307@163.com。

通信作者：张玉钧，男，内蒙古通辽人，博士，教授，博士生导师，研究方向为保护地管理与生态旅游规划，E-mail:yjzhang622@foxmail.com。

来源：中国林业科学研究院林业科技信息研究所《世界林业研究》2020年第2期