苏杨专栏 | 保护地可以靠地役权来建设“山水林田湖草人”生命共同体 ——解读《建立国家公园体制总体方案》之七

信息来源:《中国发展观察》    时间:2019-03-13    打印

苏杨,环境科学博士。现任国务院发展研究中心研究员,《管理世界》杂志社副总编辑。主要专注于人口、资源、环境政策的研究。


作者按: 2018年12月,中办、国办印发了《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》;最近的深改委会议,通过了两个与国家公园直接相关的文件—《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》《海南热带雨林国家公园试点方案》。这些文件,不仅使国家公园体制试点区达到了11个, 使自然保护地以国家公园为主体、以国家公园体制为保障的局面初露端倪, 还使国家公园相关改革任务更趋复杂。可以分析这三个文件带来的变与不变或者是变的“不便”:第一、二个文件带来的是变和不便,都是啃硬骨头的改革,但在自然保护地领域好像啃得比较费力; 第三个文件的不变是国家公园试点原来的改革任务仍然需要完成,11个试点区都脱不开“人、地”约束。三个文件均带来了变的“不便”,即这些改革在新形势下如何操作才可能落地,如自然保护地领域如何区分日常管理和生态监管及相关部门分工等。专栏连续用三篇文章专门回答与这三个文件有关的“变”“不变”“不便”:保护地可以靠地役权来建设“山水林田湖草人”生命共同体,多方共治才能形成生命共同体,日常管理和生态监管怎么才能共轭齐驱于国家公园? 


生态补偿是国家公园体制建设中的“ 必修课” , 生态补偿也是国家在自然保护上花钱的“大头”。这个花钱的“大头” 从自然保护的绩效来看有点“冤大头”的嫌疑:从退耕还林、天然林保护到生态公益林补偿,补偿资金不仅“人人”有份还大体上都一个样。而且,资金起到的作用,越来越倾向于把人和山水林田湖草隔离开来,后面的逻辑是人在山水林田湖草中生产生活就会干“坏”事。这种隔离作用的效果不尽如人意,因为政府给钱太少,原住民认为远不如靠山吃山,仍然在设法按自己的方式挣钱,在相当数量的生态公益林的林权属于集体并承包到户的情况下,这种挣钱其实是有《物权法》依据的。约一半的国家公园试点区,有至少1/3的土地不属于国家所有,原住民在自己的土地上仅靠生态补偿难以与国家形成利益共同体,国家公园的发展始终存在“人、地”约束。这样的约束就不能通过试点中的机制创新来突破人的“约束”? 


精准保护才可能有共抓大保护的生命共同体


“山水林田湖草”是生命共同体,但“山水林田湖草”与人到底是什么关系?以前相关政策法规的认识更多倾向于这是一对矛盾体,如1994年发布、2017年修订的《自然保护区条例》(以下简称《条例》),其中有“十禁止”和“核心区严禁任何人进入”等“一刀切”隔绝人与自然的内容。但这个听起来最严的条例,长期以来只是嘴严(参见《为何和如何让“国家公园实行更严格保护”》,载于《中国发展观察》2017年第1期),其背后的原因可以从两方面来说:合理性而言,完全屏蔽人类活动并忽略人类活动对生态系统的良性干预,从科学角度而言不合理;可行性而言,保护区管理机构没有被赋予实现这种保护所需要的“权、钱”,保护区自身有时都难保,遑论严格执行本来就有很多方面不合理的《条例》, 严格执行《条例》在很多方面还可能违反法律位阶更高的《物权法》。


《条例》这种既不合理也不可行的“ 一刀切” , 如何改进?可以参考扶贫中的精准扶贫经验。“精准扶贫”的重要思想萌芽于2 0 1 3 年11 月, 习近平总书记到湘西考察时作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫” 的重要指示。2 0 1 4 年1 月, 中办明确了精准扶贫的工作模式。国家在精准扶贫工作中采取的重要举措,就是找到“贫根”,因人因地施策,因贫困原因施策,对症下药,靶向治疗: 扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。精准扶贫的前提是精准了解, 对贫困户及其贫困状况建档,从而分类施策。类似地,精准保护的基础是细化的保护需求。“人与自然和谐共生”是习近平生态文明思想的六项基本原则之一, “人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路”,其中“遵循自然规律”需要基于对自然生态系统长期的科学研究和监测。只有了解自然规律才能遵循,才能合理适度地保护自然、利用自然:“理”是什么理?“度”是什么度?这不是《自然保护区条例》那样的“十禁止”能回答的,也不是目前的土地权属制度和保护区管理机构的权限能支撑的。


国家公园体制试点区能否在保护地中率先破解既往的管理难题、形成“人与自然和谐共生” 关系?延续过去的管理思路,目前试点中的困难是显著的:“一刀切”的保护措施低效且生态补偿与保护绩效脱钩,大规模的生态移民和集体土地收购成本过高, 跨省统一管理缺少操作手段……自然保护中的适应性管理方法,提供了一种精准保护思路。适应性管理,即明晰各个细分空间上的细化的“理”“度”,使对人的管理与保护需求相适应,这是自然保护领域的供给侧改革。这种思路,其实已经部分体现在《总体方案》中: “集体土地在充分征求其所有权人、承包权人意见基础上,优先通过租赁、置换等方式规范流转,由国家公园管理机构统一管理……集体土地可通过合作协议等方式实现统一有效管理。探索协议保护等多元化保护模式”。其中的协议保护,类似农村土地服务于生产目的的承包权流转,可以通过基于适应性管理方法的以地役权制度为依托的生态补偿来实现,即通过签订保护地役权协议,实现国家公园管理机构统一管理下的精准保护(原理见图1),这比泛泛的生态补偿既明晰了“理”“度”, 也可以实现生态补偿中的奖惩分明。其技术路线通常是:明确主要保护对象,细化其在各细分空间(不是现在的国家公园试点区规划中那样大而化之的四区)上的保护需求,确定保护需求和原住民的生产、生活行为之间的关系,形成管理原住民行为的正负清单并配套不同的激励方式(包括计分和根据计分进行的补偿资金分配和国家公园品牌使用等增值权利的赋予)。这使国家公园管理机构的一项重要职能—— 国土空间用途管制—— 在对原住民的管制上有了落地措施和“理”“度”依据。


保护地役权的操作比较复杂,但不是无中生有地平地起高楼,而是规划和国土空间用途管制的延伸。


国土空间分功能使用和用途管制,体现在管理层面首先就是基于土地的规划,其规定了每块土地的主体功能和责任者,也在相关法规中明确了负面清单。例如,城市规划中的控制性详规,本质上就是约束:明确不同类型土地的正负行为清单并给出管控办法【即所谓“四区五线”:禁建区、限建区、适建区、已建区;蓝线(防洪)、绿线(绿地)、紫线(文物)、红线(道路)、黄线(建筑退让高压电线以及城市给水、排水、电信、燃气等市政设施的界限)】。保护地役权的操作, 只是在这个清单基础上增加生态保护角度的限制,同时使保护成果显性化。这样,管理者能基于既有资料和手段从加强生态保护角度优化管理,而原住民能从负面清单和正面清单中双重获益:负面清单转化成保护地役权,这个地役权会带来相应的基础性生态补偿;正面清单会使其得到加分和绿色发展平台的支持,获得论功行赏的各种方式的生态补偿(如浙江仙居实行的绿色积分制,具体可参《通过构建美丽乡村治理模式实现乡村绿色振兴——基于浙江仙居国家公园经验》,载于《环境保护》2018年第15期); 负面和正面清单行为结合在一起,通过国家公园产品品牌增值体系,就可以使生产生活中的限制点变成产品增值的卖点,使其在市场上获得增值收益。理论上,这样的措施只要力度够大、时间够长,品牌的增值收益就会足够显著,最终就能形成共抓大保护的利益共同体,从而形成山水林田湖草人的生命共同体。法国国家公园体制改革十年,正是利益共同体形成的十年,最终结果是既扩大了保护面积(周边的加盟区成为国家公园的统一管理区域)还构建了和谐的国家公园和周边社区关系,从而真正形成了生命共同体(具体参见《法国国家公园体制改革的动因、经验及启示》,载于《环境保护》2017年第19期)。


这种办法, 从处理人地矛盾的角度看,有两方面好处:① 明确了主要保护对象保护需求, 因而能精准施策, 不是“ 一刀切”地赶人;②保留了有利的人地关系,且有望通过国家公园产品品牌增值体系在人与自然之间构建新的利益关系,使保护成果首先惠及社区从而使原住民成为保护的重要力量,山水林田湖草因此才能和人形成生命共同体。依托保护地役权,不仅可以少赶人,更可以多给钱、给对钱、帮挣钱。另外,从保护角度来看, 地役权合同的本质也就是管理要求。如果跨行政区的、属于同一个生态系统的自然保护地能采用类似的地役权合同,就可能实现一致管理(不是一体管理),达成事实上的保护维度的跨界统一管理。不过,这种方式的前提是精细化管理,且目前的生态补偿所能给予的激励力度不大,这种精准保护形成的共同体还是不牢靠的,还需要通过加大激励力度、优化激励方式才能形成利益共同体,从而形成牢靠的生命共同体。


精细化管理才能确保地役权构建利益共同体


尽管有这么多好处, 但显而易见,保护地役权的操作比既往的生态补偿复杂多了,深山老林里能操作这样复杂的制度吗? 毕竟这涉及人员、科研基础、监测手段和计分方法等。从国内已经启动这项工作的钱江源国家公园的情况来看,这些问题是可以解决的——按照以下程序进行精细化管理(以下仅为方法概略说明,详细的理论分析和操作方法参看《基于保护地役权的自然保护地适应性管理方法研究——以钱江源国家公园为例》, 载于《生物多样性》2019年第3期)。


在地役权的操作中,首先是明确各细化区域上的主要保护对象的保护需求。这个细化区域, 不是国家公园规划中大而化之的四区(或五区),也不完全是从生态学角度来看的森林、湿地等生态系统,而是基于生态学、从土地管理角度来看的各种土地类型的地块,适应性管理就是对这些地块上人类活动基于保护需求的管控,包括列清单、监测、计分、奖惩这四个工作步骤。


1.列清单


土地类型通常分为林地、耕地、园地、宅基地和水源地,结合不同类型土地的保护需求,在对相关村庄的产业结构、村民日常行为、利益诉求等调查的基础上确定正负行为清单,据此制定差异性的管控办法。对我国多数国家公园体制试点区而言,精准保护中涉及面积比例最大的肯定是林地,不同区域的林地因其所属生态系统的不同也有不同的针对原住民的正负行为清单。从许多国家公园试点区的情况来看, 比林地矛盾更集中、保护利用关系更难平衡的是园地、耕地和宅基地。以钱江源国家公园为例, 对其原住民在耕地和园地上的正负行为管控重点是对茶叶、油茶产业和旅游业的控制,其耕地的正负行为清单示例如表1所示(实际更详细。林地要管制的负面行为比耕地多,要鼓励的正面行为比耕地少)。在此基础上,可颁布《国家公园范围内原住民日常生产生活行为统一管理办法》。

2.监测


根据这样的清单,可以分别对不同的地块采用不同的方式进行行为情况监测。对面积相对较小的耕地来说,各块耕地符合清单的情况,主要靠村民间相互的过程监督和政府、非政府组织定期的结果监测;对面积较大的林地来说,还可以靠无人机等高技术手段进行过程和结果监测。这些分土地类型的监测,最终还可以与管理机构组织的定期监测(参见表2) 进行结果比对。

3.计分


计分的工作分为两个大部分,即国家公园管理机构对村集体的打分和村集体对个人(实际是户)的打分。第一部分包括村集体遵守正负清单情况打分、常规监测打分和能力建设情况打分(参见表3),第二部分为个人遵守正负清单情况打分。

4.奖惩


首先由国家公园管理机构和村集体签订保护地役权协议, 并明确对正负面清单行为的监管方法。负面清单的行为监控主要是为奖惩分明的生态补偿提供依据,作为分钱的依据:将原住民按正负行为清单作为的情况与生态补偿挂钩,并不是直接核算正负行为的经济价值,而是在明确国家公园范围内可资利用的总的生态补偿资金后(在整合现有各渠道补偿资金的基础上增加国家公园专项资金提供的增量,形成全域生态补偿的资金池),根据表3打分, 以确定各行政村能够获得的生态补偿资金比例(某个村可获得的资金比例即是其根据表3获得的分数与所有村的总分的比例),形成村级生态补偿资金池。


然后由行政村与各户签订保护地役权协议,各村再根据表1、表2对村资金池中的资金根据各户打分情况进行分配。对于极端负面行为,一票否决。由于地块可以分为五类,每类的正负清单总值为200分,总分为1000分(要注意的是,各个不同的国家公园试点区,根据其保护对象的分布情况和目前存在问题的严重性,其不同地块的分值,可以被赋予不同的权重,不能对五类地块在打分时等量齐观)。正面清单的行为监控主要是给村民论功行赏, 给村民提供各类间接补偿,包括生态巡护员岗位、培训机会、国家公园产品品牌的使用机会等。地役权的正负行为清单,尤其是负面清单中的限制点,与国家公园产品品牌增值体系结合起来后,反而能成为产品增值的卖点, 这才使保护的成果直接转化为收益,正负清单的履约者直接享受到自身保护成果带来的市场回报。按地役权进行的生态补偿,极少数违法乱纪或酿成事故的村民,其补偿金额将减少,其他大部分村民获得的生态补偿将增多。


通过地役权的补偿在减少移民的同时满足保护需求,并通过国家公园产品品牌增值体系将地役权的限制反而变成产品品质的优势并实现增值。有了这样的机制,利益相关者才能真正形成利益共同体,形成“共抓大保护” 的合力,利于解决保护地碎片化问题,易于实现跨界管理和发展社区替代产业。 


地役权基础上的绿色发展使利益共同体有更大的共同利益


讲起来这么复杂的保护地役权(好多人说中国国情下不适用),其实也不复杂:美国的保护地役权制度已经相当完善,在自然、文化遗产领域的应用屡见不鲜,且和更复杂的物业税等制度关联得很好;肯尼亚等发展中国家, 用保护地役权解决国家公园内外土地权属问题也已成为一种常规手段。在很多方面都已创造中国奇迹的今天,在生态文明领域要发挥引领作用的国家公园体制试点区,借口地役权复杂而不去试点落地,才是真正的有悖国情。


可以举一个钱江源的钱不多但办法多的例子,来说明地役权工作可以多种方式来落地。钱江源国家公园体制试点区(以下简称钱江源)地处我国东部人口密集、集体林地比重较大的区域,试点区涉及浙江开化县苏庄、长虹、何田、齐溪共4 个乡镇, 人口近万,集体所有土地占比八成。试点区主要问题是近些年道路修建、经济林种植和村镇阻隔等因素带来的森林生态系统生境碎片化。

《总体方案》中要求“确保全民所有的自然资源资产占主体地位,管理上具有可行性”。如果只是狭义地理解为土地的全民所有,钱江源即便只是将八成的集体土地占比降到五成以下,也需要至少几十亿元的土地征收和移民费用(即便只征收核心区土地,也需要资金约23.2亿元,生态移民搬迁安置成本约为3.8亿元, 合计约2 7 亿元) , 还可能破坏在某些区域已经初步形成的农户生产活动与白颈长尾雉等保护动物觅食之间的良性互动,难以实现国家发改委对其试点实施方案中要求的跨省统一管理。通过保护地役权制度,可能统筹解决前述国家公园体制试点三个共性困难:保护措施低效且生态补偿与保护绩效脱钩,生态移民和集体土地收购成本过高,跨省统一管理缺少操作手段。这种情况下, 浙江省林业厅牵头制定了《关于印发钱江源国家公园集体林地地役权改革实施方案》, 将过去的生态补偿方式进行了调整: 以确权为依据,进行了生态补偿方式的调整,将集体林租赁、生态公益林补偿扩面、协议流转和采伐权赎买等打包,且以确权为依托手段,将钱江源国家公园集体林地地役权改革相关合同、委托书、决议、地形图、清册、地役权补偿金使用管理办法等资料一式五份立卷归档,分别由村委会、乡(镇)政府、生态资源保护中心、县林业局、县档案局保管。严格来说,这种方式并非真正的保护地役权,没有保留有利的山水林田湖草与人的关系,难以服务于跨界统一管理,也没有与绿色发展结合起来,使国家公园与社区形成更大的利益共同体。但《关于印发钱江源国家公园集体林地地役权改革实施方案》设计了补充协议的形式,给后续细化保护需求和多样的生态补偿留出了空间。按照上一节的操作办法,以浙江省林业厅的地役权方案为基础,可以在浙江与江西交界的霞川村(已经全面签署地役权协议)试点施行真正的保护地役权,且基本不会增加财政成本(原住民未来更多的收益可通过国家公园产品品牌增值体系获得)。本文所述地役权与钱江源已经全面推行的地役权的衔接与区别参见图2。

钱江源这样的体制改革,并没有花大钱(测算下来,相对现在的生态补偿金额,财政资金只用多花不到50%,相对大面积征收要花的几十亿元来说这是小钱), 但达到了《总体方案》“交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决,国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护,形成自然生态系统保护的新体制新模式……实现人与自然和谐共生”这样的改革目标。这样的机制“变” 改变了“人、地”约束,予民方便、予改革方便,而国家公园体制试点的目标不变。


这样的地役权改革, 在生态文明体制建设进入啃硬骨头阶段和第一批国家公园出台前夕( 2 0 2 0 年国家将设立第一批国家公园),不仅对钱江源事关重大,也事关全局——实现《总体方案》的管理目标可以有不同的落地方式。如果死抠《总体方案》中描述的“确保全民所有的自然资源资产占主体地位”这样的说法,钱江源国家公园体制试点区好像就不满足国家公园的设立条件(集体林占比约八成)。但《总体方案》在这句话的前后还有这样的话:“确保面积可以维持生态系统结构、过程、功能的完整性……管理上具有可行性”。自然资源的产权归属实际上只是一种手段而非改革目标,能低费高效地实现改革目标(生态系统实现完整保护并具有管理的可行性),是否一定要这种可能“劳民”还可能“伤财”的手段? 


从钱江源在试点中的改革措施及这些措施对凸显其资源重要价值的作用来看,钱江源不仅是国家公园体制改革中的先锋,也是生态文明建设中符合国情的典范。对钱江源通过地役权改革形成利益共同体从而形成生命共同体的发展路径,有的人不以为然,这实际反映了国家公园体制建设过程中的一个普遍现象:实践中已经出现了“左派”和“右派”。“左派”一味强调国家所有、严防死守,甚至以标榜自己只抓保护( 他们多半还不知道p r o t e c t i o n 和c o n s e r v a t i on的区别)、别人要搞旅游开发自得。其实, 四十年改革经验已经说明, 唱高调的往往是拉大旗、有己图的, 没有群众基础的措施, 迟早会被拨乱反正。下篇将专门阐述“ 多方共治才能形成生命共同体” , 说明只有准确把握保护与利用的关系,多方共同将保护出的绿水青山转化为摸得着的金山银山,才可能形成保护的统一战线,使国家公园在全民共享的基础上长治久安、世代传承。

文章来源:《中国发展观察》2019年3-4期合刊 

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